Wiemer Salverda
University of Amsterdam, the Netherlands; w.salverda2@contact.uva.nl
Joop Hartog
University of Amsterdam, the Netherlands, and IZA, Germany; jhartog@contact.uva.nl; Groeneweg 10 4223 MD Hoornaar The Netherlands (corresponding author)
JEL codes: J21,J31,J61
KEYWORDS: wages, institutions, dual earners, Netherlands
The Netherlands has long been an example of a highly and centrally institutionalized labor market paying considerable attention to equity concerns. We describe how this model has been falling apart under the influence of the neoliberal ideology. Fracturing of the labor force by the rapid demise of the single-earner model and accelerating immigration, falling union density, and reductions in welfare state provisions have shrunk labor’s market power centrally and decentrally. Wages lagged far behind productivity growth, job security strongly declined and wage inequality increased. This comes to the fore with a lack of offensive union power when after 2016 labor demand accelerates and the economy and employment quickly reach new heights after the pandemic crisis.
A shorter, less detailed version of this paper appeared in World of Labor.
Social dialogue has been a hall-mark of the institutional framework in the Netherlands since 1945 (Teulings and Hartog, 1998. Salverda, 2018). This dialogue involves three parties: employer associations, union federations, and the government. It stretches beyond affairs directly concerning employers and employees, extending to such matters as social and labor market legislation, the pension system, and a broad range of economic policy issues, with much explicit attention given to economic equity.
The institutional structure of the labor market in the Netherlands has remained largely unchanged formally but labor market developments weakening its trade union partners and social policy measures have drastically changed its operation and its embedding in welfare state provisions.[i] Increased competitive pressures and stronger volatility in output markets have motivated employers to shift a growing proportion of financial risk onto workers. With weakened labor unions and governments rolling back social policies, employers have been able to keep wages down and to hire from a more varied and therefore fractured labor force. New contract arrangements have provided workers with more opportunities to engage in flexible and part-time work, but have also raised job and career insecurity. The effects have become clearly visible during the accelerated growth of employment and the economy since 2016. Ultimately, social dialogue is a strong as the weakest party.
Figure 1 presents a graphical overview of some key characteristics of Dutch economic development.[ii] We note several positive developments. The employment-to-population ratio (15-74) on balance did not move to 2016 but then it shot up from 67.0% to 73.2% with a tiny pause in 2020. The country’s economy seems to have found an adequate answer to the double whammy of covid and Ukraine. The labor market is highly flexible, being characterized by very large shares of part-time work and flexible labor contracts, but after 2016 the part-time share stalls, as full-time work grows too, and flexible numbers halt and permanent contracts grow. After 2016 the labor force becomes much more dependent on people with an immigrant background, be they immigrated personally or born from immigrated parents; employment rates of the latter category now closely resemble other Netherlands-born and differ significantly from new immigrants. The unemployment rate started at 4.5%, rose to 8.3% in 2014 but ends at 3.7% in 2024 and has hovered below the vacancy rate since 2022. But there is also a darker side. Wages have strongly lagged productivity growth and the wage share in national income has fallen to its lowest level in 2022 to 2024. After a modest increase to 2016 wage inequality falls implying general wage moderation, hall-mark of the Dutch economy. The record-high trade surplus (12% of GDP) that was attained in 2024 signals international imbalances and may rest a good deal on lagging wages. Protection of vulnerable workers has deteriorated as employers shifted an increasing amount of risk onto employees. Flex contracts, so-called bogus self-employment, treatment of immigrant workers and the level of the minimum wage have all become the subject of much political debate in the country. A very strong influx of new immigrant workers since 2016 gives them a larger share in the labor force than those born from immigrant parents, and aggravates their poor integration and maltreatment in the labor market as well as overall housing problems. The labor force has aged considerably, leading to long debates, followed by substantial adjustments in the pension system and the retirement age.
As Figure 2 shows, economic activity declined slightly in 2002 and 2003, fiercely in 2009, less in 2012 and 2013. Particularly telling though is 2020, the first year of the pandemic. The Dutch economy is strongly export-oriented, with exports growing from 66% of GDP in 2001 to 82% in 2024, a large and growing share of which is transit trade (currently 36%, from 32% in 2001). The trade balance surplus grew from 7% of GDP to 11% in 2016. Then it fell back to less than 9% in 2022 as exploding energy prices affected imports more than exports. However, the surplus turned very quickly to 12% in 2024, the highest level ever reached (keep in mind that the balance of transit trade is almost nil). It is very large indeed in international comparison, and demonstrates that, in this respect, the country has got its act together very quickly after Covid and the Russian invasion. After the unemployment peak of 2013-2015, the economy developed towards the lowest unemployment rates and the highest vacancy rates of the period. This has evoked comments, e.g. from the Netherlands Central Bank, that the country’s wage level may be too low.
The Dutch labor market now stands out internationally, with extremely high frequencies of part-time work, flexible contracts, own-account self-employed and a dominant household type consisting of 1.5 labor participants: typically, a well-paid full-time working husband and a part-time wife but next to a still large share of single-earner households. This shows one way of dealing with increased globalization and international competition as well as with the competing pressures of work and family life. Below, we will present and discuss these developments for employment levels and structure (section 2), employment heterogeneity by personal characteristics (section 3) and wages (section 4). We discuss and interpret the findings in section 5, and conclude with a summary and policy advice in section 6.
The population of the Netherlands has grown strongly (by immigration) and employment rates have increased substantially. The population grew from 16 million in 2001 via 17 million in 2016 to almost 18 million in 2024, at an annual growth rate that accelerated from 0.43% up to 2016 to 0.79% thereafter. The working-age population (15−74 years) grew similarly by 0.47% and 0.68% respectively and the labor force by 0.68% and 1.45% respectively. Overall, the employment head-count increased at a faster rate, going from 8.4 to 9.8 million, but more slowly until 2016 (0.48%) and four times faster since then (1.96%). These developments have lifted the gross participation rate from 70.2% to 75.9%, and the employment rate from 67.0% to 73.2% (Figure 3). All this regards a head count of persons aged 15 to 74, but note that ages 15 to 64 score a significantly higher employment rate of 82.3%, which is often shown in international comparisons (e.g. Eurostat). The employment volume, which is measured by the count of total hours worked, grew less at first (0.38%) but more than five times faster after that (1.97%). Hence, average annual hours worked per worker vary only moderately from 1451 (2001) to 1422 (2012) and 1457 (2019) to 1434 hours in 2024 (disregarding the year 2020). Hours worked per capita 15-74 first fell from 839 (2001) to 780 (2014) but subsequently rose at an annual growth of 1.26% to 873, which is well above the initial level. Notably, head-count employment hardly fell in the pandemic year of 2020 but hours worked did while, remarkably, hours actually paid hardly changed. We come back to this divergence below when discussing wages.
Relatively low average hours per worker are a consequence of the strong growth in part-time work (Figure 4, defined as fewer than 35 usual weekly hours). Among employed persons, almost half of them work part-time, a share that was reached after a steep increase from 2000 to 2012 (among jobs over the year the part-time share attains a majority of 56%). The number of part-time workers grew on average by 1.82% to 2016. It grew clearly faster after 2016 by 2.27% but then the number of full-time workers showed also a remarkable rise (+1.62%) while it had remained almost unchanged to 2016. Until 2016 100% of employment growth was in part-time employment, versus 55% thereafter. As a result, the part-time share rose from 40% to 48% in 2016 but has stagnated since. The Dutch rate of part-time employment is extremely high in international comparison: 43%, far above Germany and Austria that follow next at 30% to 31% (following Eurostat’s self-reported status (lfsa_esegp)).
This may be explained from a combination four factors: the individual taxation of incomes from labor instead of at the household level which was introduced in the early 1970s, the traditionally low levels of the Dutch female employment rate until then, the preferences of workers for combining paid work with household care or with participation of education, and last but not least the pressure of employers to optimize labor efforts by cutting slack hours. At the same time, very few part-timers in the Netherlands work so involuntarily (2.2% or 8 times less than EU average – Eurostat (lfsa_eppgai] 2024). However, the international difference is much smaller (3 times) for the share of involuntary parttime among total employment (1.0%) because of the almost fifty-fifty division between full-time and part-time. Evidently, the involuntary share is still less per capita of the working-age population (0.7%) because of the comparatively high employment rate. Interestingly, the latter share rises fourfold from 2001 while full-time employment stagnates and exceeds the EU27 average in 2014 (4.0% to 3.8%). After 2014 it decreases equally strongly, likely because worker preferences for hours of work align better with employment options due the new growth of full-time employment and the faster increase of part-time jobs with the most hours (which is mirrored by the declining share of part-timers desiring longer hours (19% to 11%).
Considered separately, average annual part-time hours grew significantly and pretty steadily from 853 (2010) to 973 (2024) and so did full-time hours, from 1759 to 1791. Therefore, the evolution of overall average hours is basically a matter of employment composition and not of individual efforts, i.e., that people would be unwilling to work longer hours as is often stated in the Dutch public debate. Part-time jobs cover a broad range of weekly hours, starting with small jobs of less than 12 weekly hours. Up to 2016 their share among all employed hovered between 11% and 12%, but then dropped significantly to 9%. Among youth aged 15−24, the share grew strongly from 26% in 2003 to 44% but then also fell to 36% in 2024. Almost all these youngsters simultaneously follow an education. In 2003, 68% of employed youth were also in school; by 2016, this percentage had risen to 76% (after a +6 percentage points the LFS series break), and it amounted to 74% in 2024. These young employees are integral to the workings of the Dutch labor market, as they make up some 17% of total employment and not just as a matter of summer jobs but with little variation over the quarters of the year. Though they work shorter hours they still contribute 11% of total hours worked. Adult part-timers have shifted to longer hours apparently, and mitigated also the decline of average hours.
About a third of the employees now have a flexible job (e.g., temporary contracts, flexible hours, probation periods, temp agency work). A large share of the reported increase relates to a change of definition in 2013, as the national LFS became better aligned with Eurostat’s. Up to 2013 it was steadily increasing; under the new definition a continued increase turned into decrease after 2017.
Figure 5 gives the details: rapid growth from around 16% in 2001−2004 to 26% in 2016 (according to the initial definition of Statistics Netherlands (CBS), but 36% in retrospective following the LFS revision of 2021, followed by a decrease to 33% in 2024. The LFS revision is particularly important for flexible work. Dutch flexibility attains by far the highest percentage among EU countries: 26%, with Portugal and Spain next at 16% (following Eurostat (lfsa_etpgan) definitions). In recent years, however, permanent jobs have made a comeback while the number of flexible jobs hardly changed and the incidence of flexible jobs came down from a top of 37% in 2017. Following CBS, flexible jobs comprise any job with a temporary contract, including temporary agency work and on-call contracts; they also include the probationary periods of jobs that are meant to become permanent, and notably also jobs that are legally permanent but have undefined, flexible hours (a small number). The proportion of flexible jobs that count fewer than 12 hours per week has remained steady since the turn of the century, at about one-third. Conversely, compared with 50% in 2003 the incidence of flexible contracts among small jobs became a stunning 73% in 2016, and even 84% including a 10 percentage points upwards leap due to the LFS revision, and subsequently they end at 83% in 2024. Among larger jobs (more than 12 hours worked), the incidence grew from 12% to 20% in 2016 and with, again, a 10 percentage points leap to around 30% in 2016 and 2024. Interestingly, flexible jobs showed a decline in 2020, the year of Coved, while permanent jobs kept growing.
Among flexible jobs, there was a shift toward the most flexible (on-call) contracts, from 24% of all flexible jobs in 2003 to 29% in 2016. LFS revision had a major (+17 points) effect raising the share of on-call to 46% in 2016 but then it declined to 36% in 2024. The most traditional type of flexible contract, temporary agency work, characterized the early stages of growing flexibility in the 1990s and was the prime subject of regulation under the “flexicurity deal”, which was concluded by the social partners in 1996 and later enacted literally by the government in 1999. Temp agency work has remained a steady minority between 16% to 17% of all flexible jobs also in 2017 after which it fell to 13% in 2024. Both on-call and temp agency work never recovered from the fall in 2020 but temporary contracts of less than 1 year expanded their share among flexible jobs from 8% to 15%. The incidence of flexible contracts shows particularly large differences by age (young people are very likely to hold small jobs). However, there are surprisingly small differences across educational levels and gender. Note that while a high proportion of women work part-time, many have permanent contracts.
The number of self-employed workers without personnel (i.e. single self-employed or own-account workers) has also expanded rapidly. In 2016, close to one million workers or 11% of all workers operated primarily in this way, up from 634,000 or 8% in 2003. The number swelled to 1.26 million or 13% in 2024 – a share far above the Eurozone average of 8.8%. In covid year 2020 the self-employed head count remained unchanged (+0.5%) while employee numbers shrank by -0.7%. However, self-employed hours worked fell considerably more (-6.5%) compared with employees (-3.6%).
In comparable positions these self-employed can compete with employees at reduced prices as they enjoy preferential tax treatment and are not covered by mandatory social welfare arrangements (company or industry pension plans, disability, sickness leave, and unemployment insurance) and also do not pay the corresponding social contributions. Obviously, this lends them a relatively high net income, but in a short-sighted exchange for no welfare entitlements in case of problems. It is important to note, however, that a considerable share of self-employed individuals receive also a wage income: around 30% up to 2016 but then increasing to 34% in 2023. The average annual income from labor for the self-employed is at best half as large as for an employee.
This has made hiring (so-called) self-employed attractive for firms, naturally together with the ease of ending the contract. As of 2025 their hiring instead of an employee will be scrutinized more strongly by the tax authorities, on the assumption that they are employees unless convincingly disproven by the employer. Flexible contracts are obviously attractive for employers. But many individuals are also drawn to these contracts for the greater individual freedom and the higher income in the short run, as they don’t have to contribute to social insurance and pension plans and are taxed less. But there is also clear evidence of employer pressure to push workers into these cheaper contracts.
The gross labor force participation rate has essentially remained constant for men, but increased for women from 58% in 2001 to 72% in 2024 (including a 2.5 percentage points leap in 2016 due to the LFS revision). The largest increase has been among women with primary education, whose participation rate rose by twelve percentage points, from 40% to 52% (including a leap of 3.1 percentage points, but their absolute numbers fell equally considerably as the least-educated population shrank by one third. The gender gap in participation rates is largest for those with primary education, at some 17 percentage points in 2024 (52% versus 69%); for those with intermediate education, the male-female gap is 8 points, and for the higher educated it is a mere 3 points. It implies that the collection of women actually employed is better educated than that of men.
The female employment rate increased from 54% in 2001 to 69% in 2024 (with a 1.6 percentage points leap in 2016), while for men it first fell from 74% to 72% in 2016 in spite of a 1 percentage points leap) and then increased to 77% in 2024. Women’s share among the entire labor force increased from 41% to 47% after 2013, their share among employees rose to 50%. Though the prevalence of part-time work grew more rapidly for men than for women (2.96% versus 1.78% annually), it is vastly more important among women as it accounts for 75% of all employed females in 2024 and for men for only 29%. The importance of working part-time declines with educational attainment, starting at 82% for low-educated women, lowering first to 77% for the intermediate educated, and then dropping to 58% among the higher educated. However, it is the latter group that stands out in international comparison. High-educated women in the Netherlands work part-time 2.1 times more often than the corresponding eurozone average, as opposed to lower- and intermediate-educated women, who work part-time 1.7 and 1.8 times respectively as often compared to their eurozone counterparts (following Eurostat’s self-declared definition of part-time).
The age composition of the labor force has changed dramatically in the Netherlands since the turn of the century. The share of older workers (55−74) among the employed increased from 9% in 2001 via 19% in 2016 to 23% in 2024. The share of the prime aged (25−54) decreased from 75% to 60%. Older workers have also shown a notable increase in labor force participation. While their population grew by 57% their employment rate doubled from 25% via 40% in 2016 to 50% in 2024, spread over all levels of education. This terminated much of their non-participation due to disability, early retirement or housework. Note that the youth population 15 to 24 also grew, by 16%, and kept its employment rate unchanged (on balance), and thus maintained its share of total employment. The share of the young remained constant as their employment participation rate while still in school increased. The share of middle-age workers shrank but their employment rates increased significantly.
The aging of the labor force led to discussions about the pension system and the retirement age. The institutionally determined retirement age has been increased, from 65 to 67 and is now related to expected longevity (increasing by 2/3 of the increase in expected duration of life after age 65). The basic state pension (AOW) is now increasingly financed by taxes paid by all (including retirees themselves) and less by social contributions, paid over lower incomes only. The system of additional employee pensions is ‘owned’ by the social partners and depends on premiums paid by employees and employers. It is under reconstruction from defined benefit to (partly collectively) defined contributions (CDC). Pension premiums paid are tax exempt, up to a recently introduced upper threshold, but the later incomes are not (but 65+ are taxed less). The overhaul cannot be explained from budget problems with an aging population, as the system is capital funded and the pension funds have massive reserves. Currently, their total wealth amounts to about € 1,800 to 1,900 bln, (twice GDP) and equals almost 250 times the annual gap of € 7 bln between current pensions paid (€ 57 bln) minus premiums (€ 50 bln). The gradual increase of the mandatory age of retirement puts quite a strain on workers in some occupations. Unions press for special provisions on earlier retirement in occupations with physically demanding work.
The level of education of the working-age population (15−74) has continued increasing since 2001, as the share of lower-educated individuals fell substantially, from 40% to 26% while that of higher-educated individuals doubled from 18% to 37%, leaving a small decline for the middle, 41% to 37%. This development was stronger for women than for men. Between 2001 and 2024, the share of lower-educated men fell by 10 percentage points, while that of the higher educated increased by 15 points; for women, the primary decline was 18 points and the tertiary increase 22 points, respectively. Thus, women have caught up rapidly with men in terms of education, with an inverse gender gap in the share of higher-educated individuals of 2.6 percentage points to the advantage of women, a 7 points change from 2001. This translates into a very similar employment rate (84% to 81%) for high-educated men and women since 2016 but still leaves a clear gap for the low educated (65% to 49%). For many years, women actually employed have on average been better educated, level-wise, than employed men (Salverda, 2015). Presently, there are 3.3% more women employed with a tertiary education than men.
The Netherlands has been a country with positive inflows of immigration since the late 1970s, after three-quarters of a century with net migration hovering around zero.[iii] The share of the population with a foreign background continues to increase. In 2003, 9% of the employed labor force (aged 15−74) had a so-called ‘immigrant background’ from a Western origin country (mostly OECD countries) and 8% from a non-Western origin country, such as Turkey, Morocco, Netherlands Antilles, and Surinam. In 2016, these shares had increased to 10% and 11% respectively. This ‘immigrant background’ includes those born in the Netherlands as second or third generation from foreign-born immigrants. Currently, 26% have this background (table 1, columns 2 and 3): 10% born in the country and 16% actual immigrants over the years. Those from Western backgrounds are more often tertiary educated (46%, 49%) compared to Dutch-born (37%) but nonetheless show lower employment rates. By contrast, fewer non-western Netherlands-born are tertiary educated but they attain a higher employment rate (88%); non-western foreign-born concentrate on primary education (30%) but face a lower employment rate (43%) at the same time. Among Western immigrant men, employment participation rates are only slightly below those of native men, but for non-Western immigrant men, the gap is much larger but declines from 12 percentage points to less than 8 points. Among women, the situation is comparable: a few points lower for Western immigrant women but a rather steady 11 points lower for non-Western ones. For both genders employment rates grew, but more substantially for women.
The Dutch practice of combining first- and second-generation immigrants, which means born from at least one foreign-born parent, was adjusted recently, because it treated people born and educated in the Netherlands differently depending on the migration of their parent(s). Since 2021 detailed statistics distinguish persons born in the Netherlands or foreign-born, both with specification of the own or parental country of origin. This allows us to roughly reconstruct the previous set-up for the sake of consistency but also adds important new insights into those born inside or outside the country (see table 1). Compared to 2016 the two population shares have clearly grown, to 12% in 2023 for a western background and 16% for the non-western ones.
| Table 1. Population (15-74). educational attainment and employment by birth and geographical origin, 2023 | |||||||||||
| Total | Born in the Netherlands | Foreign-born | |||||||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | ||
| Western | Non-western | Total | Dutch | Western | Non-western | Total | Western | Non-western | |||
| Population shares | |||||||||||
| All | 100% | 12% | 16% | 82% | 71% | 5% | 5% | 18% | 8% | 11% | |
| Educational shares per category of population | |||||||||||
| All | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | |
| Primary | 25% | 23% | 38% | 24% | 23% | 22% | 31% | 33% | 23% | 41% | |
| Secondary | 42% | 34% | 37% | 44% | 44% | 40% | 47% | 32% | 31% | 32% | |
| Tertiary | 33% | 40% | 27% | 32% | 33% | 34% | 25% | 35% | 44% | 28% | |
| Employment rates | |||||||||||
| All | 71% | 68% | 63% | 74% | 74% | 70% | 73% | 62% | 67% | 58% | |
| Primary | 53% | 56% | 47% | 54% | 55% | 51% | 55% | 48% | 58% | 43% | |
| Secondary | 75% | 68% | 70% | 77% | 77% | 73% | 77% | 64% | 64% | 64% | |
| Tertiary | 82% | 77% | 78% | 84% | 84% | 80% | 88% | 74% | 75% | 73% | |
|
Note: Educational shares for western and non-western do not add up precisely to 100% as the educational breakdown is not known for various countries. For Oceania we considered only Australia and New Zealand.
Source: CBS/Statline, Arbeidsdeelname, herkomstlanden gedetailleerd.26/2/2025. Importantly, CBS obtains these data from a register which deviates especially with respect to secondary and tertiary levels from the data mentioned in the text above which are derived from the LFS. |
|||||||||||
Above, we have seen rapid population, labor force and employment growth since 2016. This largely rests on increased net immigration of foreign-born persons born (excluding those of Dutch nationality). This amounts to 675,000 in total over the 16 years from 2001 to 2016 but it amounted to 950,000 or virtually total population growth over the following eight years to 2024. Working-age immigration since 2016 (770,000) exceeded working-age population growth (619,000) by 24%. Their precise position in employment is unknown – as they can also remigrate – but the number of employed persons who are born outside the Netherlands gives an indication. It grows by 540,000 between 2016 and 2024, comprising 44% of total employment growth. Table 1 underlines the significant contribution of the immigrants (18%) that currently far exceeds that of those born from migrant parents in the country itself (10%), but they may include also still employed parents of the Netherlands born.
Western immigrants have substantially higher levels of education than native Dutch people because of different age distributions at immigration, and the gap has been increasing. In 2003, 27% of Western immigrants had the lowest level of recorded education (elementary and lower vocational), compared with 39% of native Dutch people. Meanwhile, 10% of Western immigrants had a university education, against 7% of native Dutch. In 2016, the comparison was 27% versus 32% for the lowest education level and 15% versus 10% for a university education. Non-Western immigrants have a lower education level than native Dutch; however, among these immigrants, the share with the lowest education level has decreased dramatically, from 54% to 39%. Still in 2023, those from western backgrounds are the best educated with a 40% tertiary share, well above the Dutch at 33%, and a 23% primary share, that is comparable to the Dutch. The non-western immigrants have a 38% primary share, virtually unchanged to 2016. The distinction by place of birth that has become available recently, gives those born in the country a 10 percentage points lower primary level and a 15 percentage points higher secondary level. In all respects they also attain virtually the same employment rates compared to all persons born in the country and significantly higher rates compared to all foreign-born.
The unemployment rate among Western immigrants used to be about 1.5 times that of natives, with mild fluctuations over time. Among non-Western immigrants, the ratio was about 2.8, with somewhat larger fluctuations. Trends, in either direction, were not visible. Among people active in the labor market, Western immigrants compared well, with incomes close to or above those of native Dutch people. By contrast, non-Western immigrants fared much worse.[iv] Second-generation Non-Western immigrants had a markedly better relative position in 2001 than in 2014, with an average personal income at 63% rather than 51% of the native Dutch average, and an average income at 77% rather than 51% when standardized for size and composition of the household. The reason for this decline is not clear; it may be due to a composition effect by origin country (e.g. an increase in the share of refugees) and also by age (the non-Western labor force comprising more youth, who generally suffered a stronger earnings decline). Currently, in 2024, the unemployment rate for all foreign-born amounts to 5.8% as against 3.3% for all born in the country. Among the latter the Dutch face 2.9% unemployment and those with immigrant parents 5.3% – both are at half the level of 2016. The two immigrant groups taken together irrespective of their place of birth have a 5.6% unemployment rate. Thus, non-Dutch unemployment rates are almost two times higher and have not necessarily come closer relatively than before.
The Netherlands Working Conditions Survey (NEA) asks respondents how their knowledge and skills fit the demands of their jobs. They are considered overqualified if the former exceeds the latter and vice-versa. Almost a third deem themselves overqualified and another 6% to 7% underqualified. Overqualification is above average for young workers, and in the branches of trade, transport, hotels & catering and recreation. Outcomes are virtually the same for 2016 and 2024. Unfortunately, the comparison is not detailed by job level or educational attainment but earlier research points to above-average overqualification in elementary jobs and also for the highest educated (Salverda, 2015). Eurostat (lfsa_eoqgan) measures over-qualification as the percentage or the tertiary educated (ISCED 5-8) who are employed in lower-level jobs (ISCO 4-9). It has been hovering between 14% and 16.5% for the last two decades. If, in addition, we deem the secondary educated (ISCED 3-4) to be overeducated when employed in ISCO 9 jobs (lfsa_egised), 50% of all elementary job occupants appear to be overeducated, against 30% in 2001 and 48% in 2016.
The nature of tasks to be performed and, hence, the requirements put on workers, have changed substantially over the last 20 years. A recent study employs indices for the intensity of the routine character in the tasks to be performed in an occupation and distinguishes five types: routine manual, non-routine manual, routine cognitive, non-routine analytic, and non-routine interactive (the study estimates the share of each category in the total workload) (Fouarge et al., 2017). Between 1996 and 2015, relative to occupations with a high share of non-routine analytic tasks, employment growth is significantly lower in occupations with high shares of the other four task categories, especially for those that are primarily routine manual. Likewise, between 1999 and 2012, wage growth by occupation is significantly lower in those four categories when compared with non-routine analytic occupations, by some 7% to 15%. The high relative growth for jobs with non-routine analytic tasks points to an increase in job quality that can match the increase in the level of education of the labor force; lagging wage growth in the other categories, mostly covering less challenging jobs, points to deterioration in attractivity of such jobs.
Collective labor agreements (CLAs), which are agreed between trade unions and employers, are at the very core of regulating the Dutch labor market, covering more than 70% of employees. Among other things, CLAs stipulate occupation-related seniority wage scales (so-called “contract wages”) and are mostly bargained at the industry level. Regular wage bargaining covers the general adjustment of nominal wage levels to account for the evolution of prices and productivity; the bargaining process depends on economic projections of the Dutch Central Planning Bureau (CPB), the government’s main economic advisory body (Salverda, 2008). For many workers, this is the only source of pay increase (Teulings and Hartog, 1998). The evolution of contract wages per hour of work thus reflects the general pay increases established between unions and employers. These increases are directly observed by the CBS and presented by means of a joint index number for all covered wages.[v] The index is a core statistic in the Netherlands, which controls the bi-annual adjustment of both the statutory minimum wage and social benefits (and therewith government spending). The statistic very strikingly (if not implausibly) shows, on balance, no increase in real contract wages (Dutch CPI deflated), over the half century since the early 1970s, leaving trade unions empty-handed over long years of wage negotiations (Salverda, 2023).[vi]
Figure 6 pictures the utter stagnation of the CLA wage index after deflation for the present quarter century. Levels of 4% higher than in 2001 were reached twice, in 2009 and 2019, but followed by declines to 0% and even minus 3% respectively, ending in 2024 at a mere +2%. Overall, unions appear to have little clout in the negotiations though they have managed to repair in 2023 and 2024 the damage done by the exceptionally high inflation in 2022.
The real statutory minimum wage follows largely the same trajectory as contracted wages (see figure 1), shadowed at an increasing distance by the real net minimum income for a couple, but not fully as it was not indexed but lowered or frozen by the government on several occasions. The notable exception is the year 2023 when the minimum wage was specially and additionally increased by 8.05% to remedy its enormous fall due to the 10% price increase of 2022. This was followed in 2024 by the traditional uprating in parallel to the CLA index and lifted the level 8% higher than at the start in 2001.
No index number exists of wages actually earned by employees who are covered by CLAs that could help to identify the effects of contract wages on wage formation (Salverda, 2008 and 2023). Effectively, for actual earnings only the National Accounts data on the average “compensation of employees” exist. This concept is comprehensive, including employer contributions to social insurance and occupational pensions, and as fully a running average it incorporates all pay changes of both CLA and non-CLA employees and shifts in the employment structure. Though the time patterns of the two series in Figure 6 are rather similar, it is systematically unknown to what extent labor contracts have effectively showed continued wage moderation and lagged actual average earnings. Incidental data (2006-2019) indicate a cumulative increase in the contract index number by 1.6% while the running average of actual CLA earnings increased almost twice as fast by 3.0% and non-CLA earnings again almost twice faster by 5.8% (Salverda, 2024). This points to a clear process of labor market change which would make it inappropriate to simply incorporate it in the concept of wage drift.
As Figure 6 shows, real hourly compensation of employees rose by 11% from 2001 to 2009, and largely stayed there until 2019. The steep rise in 2020, the first year of the pandemic, is a statistical curiosity as compared to 2019 hours worked declined (-3.6%) while persons mostly retained their jobs and pay (Figure 3) so hours actually paid remained unchanged (-0.1%). This was the result of immediate and generous government assistance (CBS, 2022; CPB, 2021). The national sum of wages rose by € 31 bln over 2020 and 2021 combined while direct wage subsidies (the so-called NOW measure) amounted to € 24 bln.[vii] The subsequent fall in 2022 of both real contract wages and actual earnings reflects the sudden rise of prices by 10% provoked by the Russian war against Ukraine. Ultimately, actual earnings rose by 13% from 2001 to 2024, six times the 2% rise of contract wages.
Contract wages lag far behind productivity growth. Actual wages follow more closely, but still have fallen some 10% behind in 2024. Hourly labor productivity had grown by 18% in 2020 and then quickly jumped to 24% in 2022 followed by a slight decline in 2023. This rise exceeds the growth in contractual wages twelvefold and in actual earnings almost twofold.[viii] As consumer prices rose somewhat faster than producer prices, workers lost somewhat less from the point of view of employers. Still, the pure wage share (wages in national income) shows a drop of some 5 percentage points from 2001 to 2024. It never really exceeded its 2001 level (67%) and had fallen to 61% in 2023, well below 64% at the time of the Financial Crisis, before it recovered somewhat to 63% in 2024. The zero-difference between productivity and the actual wage for the year 2020, as in 2001, apparently does not correct for the generous government support mentioned above. The Dutch adjusted labor share (AIQ) is another key institutional statistic, which at a certain threshold legally allows the government to prevent the regular uprating of minimum wage and benefits. The AIQ is calculated for the private sector and tops wages up idiosyncratically with total self-employed earnings by way of an attributed income from labor. It has followed almost the same pattern as the pure wage share albeit at a higher level, declining from 74% in 2001 via 68% in 2007 and 72% in 2016 to 68% in 2022-2024, except that it keeps the current level equal to the Financial Crisis – which likely mirrors the significant growth of self-employment.
Figure 7 presents the evolution of wage inequality as measured by the decile ratio P90:P10, the ratio between wages at the 90th and the 10th percentile respectively. The data concern hourly wages over all employee hours worked during the year. Annual wages would show much larger inequality as they rest also on unequal working hours and include annual bonuses which are skewed to higher levels of hourly pay.[ix] From the wage distributions we have estimated decile thresholds with linear interpolation in the marginal cells. We use three data sets from CBS (the national statistical agency), covering different time intervals that partly overlap.[x] Series 1 and 2 have a long overlap and tell the same story: the decile ratio jumps up after 2005, partly because of improved observation, and shows a slower increase until 2016 and subsequently declines slightly. The maximum increase in inequality is 10% which falls back to an increase between 0% and 3%. It seems to suggest that the record-low share of wages in GDP does not go together with record-high wage inequality. The upper-half (P90:P50) and lower-half (P50:P10) inequality ratios show the same rise to 2016. However, P50:P10 bears responsibility for the volatility of the 2000s while P90:P50 declines robustly after 2021.
Shares of low-wage (LWE) and high-wage (HWE) employment derived from these data show a comparable pattern. They are commonly defined as hourly pay below two-thirds of the median wage or above 1.5 times the median respectively. Both increase until 2016 followed by decline after that for LWE, particularly after 2021, while HWE remains stable until a (smaller) decline after 2021. In 2024 17% of all hours are low paid and 18% high paid, with the remaining 65% in the middle. Similarly, the employment share of hours worked paid up to the adult minimum wage can be estimated. Note that many are paid below this wage, according to a long tail of youth minimum wages (and all wages paid in between) that start from a level of 30% at age 15. The incidence shows some increase up to 2017 and then a decline, which is partly due to the shortening of the youth tail as the adult minimum-wage age was reduced from 23 years of age to 21 years, over the course of the years 2017 to 2019. This may have contributed to the decline of low-wage employment in those years. A decline also shows for the year 2024, when the legal definition of the minimum wage was changed to an hourly basis based on a uniform 36 weekly hours across the economy. That lifted anyone above the minimum wage who was working longer hours than 36.
Note, finally, that the expansion of part-time employment will have increased wage inequality as hourly pay in part-time jobs is substantially less than in full-time jobs. Hourly pay as a percentage of full-time pay varies between 57% for 12 weekly hours to 91% for 30 to 35 hours. Thus, the shift towards larger part-time jobs may at the same time have reduced inequality – between 2016 and 2024 the average percentage of full-time pay for all part-time employed regardless of hours worked increased from 80% to 83%.
Importantly, with a breakdown by sector and enterprise CLA’s and no-CLA Series 2 provides additional insights for the intermediate period 2006 to 2019 into the effects that CLAs may have on the inequality of hourly wages actually paid. This also reflects composition changes in the economy and between CLAs. Wage inequality appears to be far higher than average if no CLA applies, based on a polarized wage distribution from low and high pay. Inequality is below average if covered by CLAs, based on a denser distribution with less high pay. However, over the years inequality appears to rise also when CLAs apply; apparently, they offer some protection against inequality in cross-section but not over time.
Over the period 2006-2019, CLA coverage declined from 75.5% to 71.0% of total hours worked and from 72.5% to 67.0% of the sum-total wages. Non-coverage increased from 24.5% to 29.0% of hours and 27.6% to 33.0% of wages, thus increasing overall inequality. Importantly, the CLA decline is almost entirely due to the shrinking coverage of enterprise CLAs (12.5% to 8.3%) while the much more important sector agreements hardly shrank (63.1% to 62.7%).[xi] Though the share of high wages among CLA’s did not change, their grip on total HWE declined as the share among non-CLA grew substantially. The level of CLA coverage is high but it falls short of the 80% level which is the aim of the European Directive on adequate minimum wages of October 2022. Nonetheless, the coverage is high in spite of a much lower union density, which fell from 22% in 2001 to 17% in 2016 and an estimated 14% in 2024 – for the economy as a whole including the public sector.
The corollary of this low density, however, is twofold. First, sectoral agreements need to be declared generally binding by the Minister of Social Affairs and Employment for all enterprise in the industry including non-members of the negotiating partners. This can be done only if those partners represent at least 55% to 60% of all employees in the industry. Given low union density it is often the employer association who can provide this. It may give them a certain edge in the negotiations which can be interpreted as a kind of collective monopsony that has contributed to long years of wage moderation. It may help to understand that each time CLAs came under fire from the government employers joined unions in their defense. Second, there is little or no union presence at the work floor that can check employer behavior against CLAs or other agreements. This may particularly have created havoc on flexible contracts that have been and are concluded massively by individual firms with individual employees despite the social partners’ national flexicurity agreement of 1996 that aimed to prevent this but paradoxically opened the legal option for individual firms (Salverda, 2020).
In most recent years the Dutch economy and labor market have very quickly revived after the pandemic. They are now firing on very important cylinders: the highest international trade surplus ever, about the lowest government debt in 45 years, the highest employment rate and population size ever – based almost entirely on net immigration since 2016 – accompanied by shifts from flexible to permanent contracts, growth of full-time jobs, and a remarkably high vacancy rate, but at the same time also the lowest wage share as well as relatively low wage inequality and a modest low-wage employment share. And, in addition, surprisingly stagnating GDP and productivity growth in 2023 and 2024.
In the post-war period, until the 1980’s, the Netherlands had a corporatist structure: a highly institutionalized system where labor unions, employer associations and the government have intense interaction and bargaining on the terms of labor contracts and complementary labor market and social policies (see Teulings and Hartog, 1998). Labor relations were essentially co-operative rather than confrontational, wage developments were moderate, in step with productivity growth, wage inequalities were deliberately kept modest. The government took responsibility for welfare state provisions to protect the worker against all kinds of negative shocks; social partners had a strong say in administering unemployment, disability and sickness insurance which were financed from wages.
The neoliberal ideology that came up in the 1980’s, with a strong belief in markets rather than government regulation, inspired dramatic institutional changes, of which the full effects have become clearly visible in the first quarter of the present century. Two main changes stand out: the power balance among employers and workers shifted drastically toward employers and labor lost the backing of the central government: the embedding of the labor market in social security was drastically reformed and the statutory minimum wage was lowered and frozen on several occasions. This has gone hand in hand with a growing fracturing of the labor force along dimensions of immigration, wages, educational attainment and the allocation of employment over households and their members. This has complicated policy making and contributed to the shifting of power away from unions to employers.
The shift in bargaining power towards employers is visible in several results. First, wages were kept low, they lagged behind productivity growth and the share of labor income in national income declined. This is not a straight and simple consequence of increased international competition in product markets. Profits were not squeezed out but increased: between 2019 and 2023, wages increased by 24% and profits by 32%.[xii] Profits as a share of value added, for non-financial companies, increased from 39.3 percent in 2001 via 39.8% in 2016 to 41,3 percent in 2023. More generally, the (relative) operating surplus grew ever higher after 2014. The index of the Amsterdam stock exchange, base 100 in 1988, stood at 689 in 2022 and at 892 in August 2025.
Second, employers shifted much of the risk of output volatility and slack hours in production and sales to workers, with a dramatic increase in flexible labor contracts: temporary contracts, probation periods, part-time jobs, variable hours contracts. The increase in flexibility certainly matches to some extent the increased demand for flexibility from a section of the labor force that did not opt for a regular full-time job but wanted more individual freedom. But equally clear, flexibility has been imposed also on workers who would prefer a secure regular job.
Third, employers got their way with massive immigration.[xiii] Employers never had difficulties to hire high skilled foreigners and importing workers above a threshold wage was essentially unconstrained. Low skilled and even illegal (“undocumented”) workers facilitated the survival of low-wage industries like meatpacking, horticulture and other segments of agriculture, cleaning, hotel and restaurant services, delivery services, construction. Immigrants, students and increasingly participating women gave employers access to an alternative labor supply.
Fourth, employers secured a radical overhaul of the worker pension system, from defined benefit to defined contribution. With defined benefit, the premium, shared by employers and employees, had to be set in annual negotiations. Employers prefer a fixed rate. And they were not happy about the high premiums that followed from the very conservative solvency requirements enforced by the Central Bank. The overhaul of the pension system was not at the initiative of the unions, who also represent retirees. They only accepted the change when the government agreed to a slowdown in the rate of future increases of the age of mandatory retirement.
The power shift could also occur because union strength diminished. Union membership declined from some 35 to 40 % in the 1980’s to 16% in 2022, according to CBS data. Unions cover both workers and retirees. In 2018, 18 percent of employees between ages 15 and 75 were a member, in 2023 this has declined to 15 percent. Increasing heterogeneity of the labor force, increased individualism and reduced labor force attachments no doubt play a role to explain the decline. Coverage of collective agreements was also declining, from 75.8 percent of head-count employees in 2010 to 71.8 percent in 2022.
The neoliberal ideology also strongly influenced government policies. Woltring (2024) analyses “the “radical transformation of the Dutch welfare state” between the 1980’s and the early 2000’s. She sums up the changes and relates them to virtual unanimity of politicians, top-level civil servants and academics on the need for this fundamental reorientation. Disability compensation and unemployment payments were lowered. Social partners lost their prime authority over these employee insurances and were constrained to advisers rather than rulers. Government policies shifted to emphasis on market mechanisms and financial incentives, privatization, cutbacks on social security expenditures and the real and relative lowering of the statutory minimum wage were much larger than in comparable countries, liberalization of the labor market was more fundamental than in neighboring countries.
The political debate in the country gets increasingly serious on the question whether these developments have gone too far. Substantial increases in the minimum wage are contemplated as is curbing low-wage employment and corresponding immigration, and so are better regulatory checks on bogus self-employment (including in the platform economy) regarding the employment contract, income taxation and (obligatory) disability insurance. A sense of urgency is growing to actually implement necessary remedial policies.
The heterogeneity of labor demand in the Netherlands has increased along several dimensions. Job qualifications have become more specific as jobs have become more idiosyncratic. Labor demand has become less stable as product-market uncertainty and volatility have increased, and employers increasingly manage to pass risks on to workers. With this in mind, not all dimensions of risk allocation, such as job and employment instability and earnings variability, have been documented in this paper, and some are not even found in standard statistical records.
It should be observed that the dynamics of household formation complicate the assessment of wage inequality for the inequality of welfare (Salverda and Checchi, 2015; Salverda and Rook, 2022) and also for the understanding of how supply and demand in the labor market work out. Most working-age households receive more than one income from labor. Viewed from individual labor supply some three quarters of all employees share their household with another employee, while the remaining quarter is spread over single-earner households. Dual-earner households take most of the responsibility for the rapid increase in wage earnings within the top 10% share of incomes (Salverda and Atkinson, 2007; Salverda, 2019). But the relationship works both ways. These households often combine higher paid full-time jobs with lower paid part-time ones. The latter lends them an important presence at the same time at the lower end of the wage distribution, where they may compete, given their household circumstances, on more favorable, lower wages than relevant workers from single-earner households (Salverda and Rook, 2022 and 2023). Viewed from household labor supply, however, close to 40% of all households are still single-earner. They lost their dominance in the labor market but still are a force to reckon with in wage formation and certainly in social policy making. Note that at the household level the distinction between employees and self-employed is also blurred, even more than the one-third overlap at the personal level already mentioned: half of all households that primarily depend on self-employed incomes receive also a wage income. This may help to compensate up to a point the lack of social insurance or a lower level of pay. Thus, the relationship between individual labor supply and the formation and composition of households has become increasingly complex. High-income household members facilitate partners to forgo earnings in favor of other job characteristics, e.g. permanent contracts; this may be reinforced by the income-tax system which grants the same fiscal advantage for an annual minimum-wage-level income to the year-long full-time earner of the minimum wage as to the part-time earner who works half time for double the hourly minimum wage .
Preferences for household work and childcare increase the supply of flexible (and nearby) part-time work; and students combine school and work by taking small, often flexible jobs. These factors increase the importance of the household setting for individual labor supply, make individual earnings less dominant for the distribution of individual welfare and, conversely, make individual economic potential a more important determinant of household formation and break-up. Thus, conditioning economic outcomes on the increasingly complex household situation becomes more important, while, at the same time, the reverse relationship should not be ignored.
It is easy to summarize the macro developments in the Netherlands over the past 25 years. There were some cyclical swings in employment and unemployment; a strong recession in 2008−2009 that extended to 2014 because of the Eurocrisis; a stagnant average wage for intensifying work; an actual average wage lagging behind productivity growth; and a diminished labor share in national income, continuing a longer-term trend. The wage developments have continued in spite of the impressively fast recovery of the economy and employment over te last ten years.
Much of the formal institutional framework has been stable for decades, but the balance of power has shifted dramatically over time. Ultimately, social dialogue and collective bargaining are as weak as the weakest partner. The formal structure is particularly important for unions, as they have comparatively little presence in the workplace and face declining density; their organizational coverage is now far below that of employer associations. The model has become known for its tradition of wage moderation and its annual political preoccupation with the effect on inequality of next year’s government budget proposals. Since the liberalization of international capital movements, employers have increased their power vis-à-vis the other two partners in this social dialogue. Since the formation of the EU monetary union, the government has also faced increasing constraints on policy making. At the same time, the growth to dominance of dual earners in the labor market while single earners still retain an important presence among households adds critical complexity to labor supply and to social dialogue about policy making, which was not there in the traditional single-earner world. Below the surface of these aggregate developments there is much heterogeneity with many interacting features. Increased uncertainty, volatility, and product-market competition fuel employers’ growing demand for flexible labor contracts. This puts strain on some categories of workers, such as low-wage workers with little opportunity for self-employment, while others enjoy the increased opportunity for autonomy and flexibility. Labor supply has become more fragmented in terms of contract types, hours worked, and its distribution within households. Both men’s and women’s labor market behavior have become more diverse. Students and women with a partner are increasingly seeking part-time, flexible work opportunities for the earnings and job satisfaction that these can provide, in combination with other non-work-related activities, such as care work or education. However, this may augment the labor supply pool, and negatively affect other workers seeking full-time opportunities. More than ever, labor supply is a household decision; but, conversely, the formation of households also responds to the opportunities in the labor market (Salverda and Brals, 2016).
Looking ahead, a major policy challenge is to ensure investment in human capital for the growing share of part-time and flexible workers (including both job-specific and more general skills), for whom employers have fewer incentives to provide training. The social partners control investment funds based on collective labor agreements and fed by wage restraint that are specifically designed for this purpose, but there is no evidence that they are being effectively used to enhance worker skills. Moreover, these funds are organized along industry lines, which is not conducive to provide general, non-industry-specific training that would be necessary to support cross-industry job mobility. To combat this challenge, policymakers should consider establishing an institution that stimulates and helps in the financing of training for individuals beyond the age of initial education.
We also advise a broader reflection on education and to aim for supply of labor market entrants with educations that contribute to productivity growth, to combat shortage of craftsmen (and craftswomen) and to discourage demand for immigrants by generating more domestic supply in excess demand sectors.
The system of income taxation needs to be evaluated for its focus on annual incomes while employment is increasingly differentiated on the basis of hours of work.
Finally, a significant rise in the statutory minimum wage may also reduce the need for low skilled immigrants to the extent that low-wage-based industry would shrink and domestic labor supply might be forthcoming, and at the same time combat the rise in earnings inequality.
Previous work of the authors contains a larger number of background references for the material presented here and has been used intensively in all major parts of this paper
The authors declare to have observed the IZA Guiding Principles of Research Integrity.
© Wiemer Salverda and Joop Hartog
Beek, Jan van de, Hans Roodenburg, Joop Hartog, Gerrit Kreffer (2023). Borderless Welfare state, Zeist: demo-demo; Download Borderless Welfare State – Demo Demo. For a summary see IZA DP 17569
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2021) “Uurlonen naar percentiel’’ (Hourly wages by percentile). The Hague. Uurlonen, 2006-2019 | CBS
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2022) Twee jaar coronasteun. Een terugblik. (Looking back at two years of Covid support) The Hague. Over deze publicatie – Twee jaar coronasteun | CBS
Centraal Planbureau (CPB), Nederlandsche Bank (DNB), Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2017). Herziening methode arbeidsinkomensquote. (Revision of measuring the adjusted labor share AIQ) The Hague
Centraal Planbureau (CPB) (2021), Macro-economische effecten van coronasteunbeleid in 2020. (Macroeconomic effects of Covid support in 2020) The Hague
Fouarge, D., Smits, W., de Vries, J., de Vries, R. (2017). “Ongelijkheid en veranderingen in de beroepenstructuur.” (Inequality and changes in the occupational structure) In: Chkalova, K., van Genabeek, J., Sanders, J., Smits, W. (eds). Dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt. Focus op ongelijkheid. Den Haag/Heerlen/Bonaire/Leiden: Centraal Bureau voor de Statistiek / TNO. The Hague
Hartog, J. (2024). The political economy of immigration in The Netherlands, Population, land and welfare, London: Routledge
Hartog, J., Salverda, W. (2018). “The labor market in the Netherlands, 2001–2016”. IZA World of Labor 2018: 418 doi: 10.15185/izawol.418
Salverda, W. (2008). “The Bite and Effects of Wage Bargaining in the Netherlands 1995–2005”. In: M. Keune and B. Galgóczi, editors. Wages and Wage Bargaining in Europe; Developments since the mid-1990s, 225–254. ETUI, Brussels.
Salverda, W. (2015). “Merit en werk in 1960–2010: Effecten van de Nederlandse onderwijs- en deeltijdtsunami’s”. (Merit and work 1960–2010: Effects of the Tsunamis of Educational Attainment and Part-time Work in the Netherlands). In: Herman van de Werfhorst, editor. Een kloof van alle tijden. Verschillen tussen lager en hoger opgeleiden in werk, cultuur en politiek. 53–81. Amsterdam University Press
Salverda, W. (2018). “The Netherlands: Is the Polder Model behind the curve with regard to growing household income inequality?”
In: D. Vaughan‐Whitehead, ed. Reducing Inequalities in Europe. How Industrial Relations and Labour Policies Can Close the Gap. 368–423. Edward Elgar.
Salverda, W. (2019).Top Incomes, Income and Wealth Inequality in the Netherlands: The first 100 Years 1914–2014 – what’s next? World Inequality Database WID.World Working paper 2019/02. https://wid.world/document/top-incomes-income-and-wealth-inequality-in-the-netherlands-the-first-100-years-1914-2014-whats-next-wid-world-wp-2-2019/
Salverda, W. (2020). “De Flexwolf verslindt de Nederlandse arbeidsmarkt” (The Wolf of flexibility devours the Dutch labor market) Economisch-Statistische Berichten, 178-181, 9 April De Flexwolf verslindt de Nederlandse arbeidsmarkt – ESB
Salverda, W. (2023). “Welvaartswinst afgelopen halve eeuw voorbij gegaan aan sociale minima”. (The progress of prosperity has passed over social minimum incomes) Economisch-Statistische Berichten, 108 (4825), 28 September. 414-416_Salverda2.pdf (esb.nu)
Salverda, W. (2024).“Terwijl CAO-dekking daalt, nemen loonongelijkheid en bestaansonzekerheid toe”. (With declining coverage of collective agreements wage inequality and existential insecurity increase) Economisch-Statistische Berichten, 109 (4833), 23 May, 222–225. 222-225_Salverda.pdf (esb.nu)
Salverda, W. (2024).“The Netherlands’ Minimum Wage 1969–2022: Can We Learn from Decline?” Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik. 23/8/2024. DOI 10.1515/jbnst-2023-0036 Journal of Economics and Statistics 2025; 245(1–2): 45–78
Salverda, W., Atkinson, A. B. (2007).”Top incomes in the Netherlands over the twentieth century.” In: Atkinson, A. B., Piketty, T. (eds). Top Incomes Over the Twentieth Century: A Contrast between Continental European and English-Speaking Countries. Oxford: Oxford University Press
Salverda, W., and D. Brals (2016). Opleiding, deeltijdarbeid en huishouden : meritocratie op de arbeidsmarkt sinds 1990.(Educational attainment, part-time employment and the household: Meritocracy in the labour market since 1990) In P. de Beer and M. van Pinxteren, ed. Meritocratie. Op weg naar een nieuwe klassensamenleving? 135-164. Amsterdam University Press.
Salverda, W., and D. Checchi (2015). “Labour-market institutions and the dispersion of wage earnings.” In: Atkinson, A. B. and F. Bourguignon (eds). Handbook of Income Distribution. Volume 2B. Amsterdam: Elsevier. See also http://ftp.iza.org/dp8220.pdf
Salverda, W., and V. Rook (2022). “Aantal verdieners in huishouden bepaalt inkomens- én arbeidsmarktpositie” (The number of earners in the households determines income and position in the labor market) Economisch-Statistische Berichten, 370-373, 25 August Aantal verdieners in huishouden bepaalt inkomens- én arbeidsmarktpositie (esb.nu)
Salverda, W., and V. Rook (2023). The vicious entanglement of labour-market and income inequalities in Europe . Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck (CSB), University of Antwerp. Working Paper No. 23/02. 656bf05c-5df7-481b-8aaa-259b1038e72c.pdf (uantwerpen.be)
Teulings, C., Hartog, J. (1998). Corporatism or Competition? Cambridge: Cambridge University Press
[i] Earlier, we described labor market developments for the period 2001-2016 (Hartog and Salverda 2018). Rather than considering just rapid changes in the years elapsed since then, we have opted for a view on the extended period to understand the continuity of and change in essential developments.
[ii] Compared to Hartog and Salverda (2016) several significant revisions (laid back to earlier years) of the national accounts (2015, 2021), the labor force survey (EBB) (2013, 2021) – both in line with changing international regulations – and income statistics (2011) have occurred which we mention below when relevant for consistency over time. Evidently, we cannot report on undocumented immigrants, and possibly not on workers in the service of foreign temp agencies.
[iii] For more details on the development of immigration to the Netherlands and an analysis of economic effects, see Hartog (2024). For an extensive analysis of the effect of immigrants on government finances, see Van de Beek et al. (2023).
[iv] This explains why non-Western immigrants make a substantial negative net contribution to the government budget; see Van de Beek et al. (2023).
[v] The index is based on a fixed weighting of individual collective agreements; weights are equal to the sum of wages they cover, with revision roughly every ten years. The actual distribution of individual employees over and within CLA wage scales is not captured nor is the very distribution CLAs themselves.
[vi][vi] The statistic leaves out employer contributions to social insurance and occupational pensions, which are an important part of total labor costs (and mostly taken into account in the negotiations). However, this exclusion may make little difference to the evolution as actual earnings evolve virtually identically whether excluding or including such contributions.
[vii] This made 2020 the only exception (+6%) to the steady decline in government debt from 67% in 2014 to 44% in 2024, the second-lowest level ever since 1980.
[viii] If actual earnings would be deflated by GDP prices (+67%), relevant to producers, instead of the CPI (+75%) the pattern would be somewhat different (lower until 2012, level to 2020 and higher in 2022 and 2023), but still always considerably below the rise of productivity and ultimately end only 1 percentage point higher in 2024.
[ix] The annual P90:P10 ratio roughly estimated from classes of Series #2 type data (see next footnote) equals 10 on average over 2006-2010, with P50:P10 at almost 5.
[x] Series #1 (2001-14) has a traditional sampling frame across enterprise which widens over time (to improve coverage of low wages, esp. in 2006) and is structured by classes of hourly wages and presents the number of jobs spread over six categories of weekly working hours worked that, multiplied by the categories’ midpoints, are used to estimate total hours worked. Series #2 (2006-2021) is based on comprehensive administrative data and presents maximum hourly wages in 99 percentiles (excl. top, but with an overall average) of all hours worked that helps to integrate the 100th percentile. Series #3 (2022-2024) is again based on full administrative reporting but presents rough (tenths of) percentages of total hours worked distributed over classes of hourly wages (capped at 60 euro in 2022 and 2023 and 70 euro in 2024). These data are also preliminary. This may affect the precision of the linear interpolation. Hourly wages are steadily defined as excluding annual bonuses (which include the statutory holiday allowance and equal 16% of total annual wages), whose importance increases with the level of wages and whose inclusion would produce higher levels of wage inequality.
[xi] It cannot be excluded that certain enterprise CLA’s have been incorporated into the sectoral ones, which in that case would have shrunk.
[xii] Winsten stijgen harder dan lonen | CBS
[xiii] For details on immigration and immigration policies, see Hartog (2024).
Er zijn sterke argumenten om beleid in te stellen op immigratiesaldo nul. Er zijn namelijk sterke argumenten om beleid in te stellen op bevolkingsgroei nul. Inkomen per hoofd is niet afhankelijk van bevolkingsomvang, voor een economie zo open als de onze gelden op nationaal niveau geen schaalvoordelen. Een directe illustratie hiervan is Denemarken: 6 miljoen inwoners, 1/3 van onze bevolking, en vergelijkbaar inkomensniveau. Maar algemeen wordt tegenwoordig ingezien dat inkomen een beperkte maatstaf is: gemeten in “brede welvaart” (eigenlijk gewoon welvaart, basisbegrip van economie) brengt toenemende bevolkingsdichtheid voornamelijk negatieve effecten, allerlei vormen van congestie, ecologische schade, schade aan gezondheid, etc. De problemen van hoge en stijgende bevolkingsdichtheid zijn in ons land elke dag waarneembaar. We moeten dus niet stagnerende bevolkingsaanwas compenseren met immigratie (voor uitgebreide onderbouwing van deze stellingen zie Hartog 2024). We moeten juist de vraag naar immigranten beperken door ons binnenlands aanbod van arbeid op orde te brengen. Dit vereist omdraaien van de probleemstelling. Niet de vraag naar immigranten als uitkomst nemen om tekortschietend binnenlands aanbod te compenseren, maar ons afvragen welke productiestructuur we willen om ons potentieel aanbod van arbeid zo goed mogelijk te benutten.
Als de productiestructuur wordt afgestemd op wat het binnenlands aanbodpotentieel kan en wil, hebben we geen immigranten meer nodig. Als we geen sectoren willen die op lage lonen drijven, moeten we het minimumloon verhogen. Als er geen binnenlands aanbod is voor slechte arbeidsomstandigheden moeten we minimum condities formuleren en die ook handhaven. Zulke discrepanties kun je niet oplossen met het eindeloos aantrekken van immigranten, het vergt aanpassing van de inrichting en honorering van banen. Als we tekorten hebben aan ambachtslieden moeten we ons inspannen om er meer op te leiden. Als we tekorten hebben aan hoog opgeleide beta’s moeten we streven naar onderwijs dat meer whizzkids aflevert.
De onderwijsstructuur kan een belangrijke rol spelen in de aansluiting van arbeidsaanbod op de gewenste productiestructuur. Een strakkere sturing van aangeboden opleidingen wordt daarmee een belangrijk instrument. De samenstelling van ons onderwijs naar studierichting en beroep is nu niet expliciet georiënteerd op verwachte of wenselijke toekomstige structuur van de vraag naar arbeid. Natuurlijk spelen die verwachtingen een rol in de beslissingen van onderwijsbestuurders en studenten, maar het is een ondoorzichtig proces en de voorkeuren van studenten spelen een grote rol: het aanbod van onderwijs accommodeert de vraag.
Afgezien van allerlei aanvullende criteria wordt het onderwijsaanbod in Nederland gefinancierd op basis van aantallen leerlingen en studenten. Voorwaarde is wel dat een onderwijsinstelling erkend wordt door de overheid. Aannemend dat erkenning van een onderwijsinstelling alleen wordt aangevraagd als er voldoende leerlingen/studenten worden verwacht betekent dit dat het onderwijsaanbod in hoge mate wordt gestuurd door de keuze van leerlingen en studenten. Dat sluit erg aan bij vertrouwen in marktprocessen: individuen vergaren informatie die nodig is om een weloverwogen keuze te maken, op grond van hun voorkeuren en toekomstverwachtingen. Maar over beide componenten kan hun informatie onvolledig of verstoord zijn, en kunnen aanpassingen veel tijd vragen. En met de toenemende uitwaaiering en differentiatie van studieprogramma’s is die keuze er niet gemakkelijker op geworden.
De bekoring van sturing op onderwijsvraag van studenten is de ruimte die het studenten biedt om hun eigen voorkeuren te volgen en de ontplooiing van hun individuele talenten na te streven. Maar je wilt toch ook dat ze zich oriënteren op de toekomstige vraag en dat arbeidsmarkten tenderen naar evenwicht. Je kan van individuele studenten niet verwachten dat ze goed zicht hebben op de toekomstige productiestructuur. Laat staan op de gewenste structuur.
Onderbelicht blijft vaak het omgekeerde proces. Het aanbod van arbeid, naar duur en type opleiding, zal ook invloed uitoefenen op de productiestructuur. Juridisering van de samenleving wordt mede gestimuleerd door een groot aanbod van juristen, psychologen bedenken allerlei vormen van coaching, communicatie-adviseurs dienen ongetwijfeld de belangen van hun opdrachtgevers, maar lang niet altijd die van de vragers naar informatie.
Gebrek aan belangstelling voor allerlei studies (ambachtelijke beroepen, techniek, beta wetenschappen) kun je stimuleren door toegang tot alternatieven te beperken. Zo kan de onderwijsstructuur een instrument zijn voor het faciliteren van een gewenste productiestructuur. Als we liever afgestudeerden in techniek en beta wetenschappen hebben dan kunnen we dat bevorderen door een passend aantal studieplaatsen aan te bieden en het aantal studieplaatsen in minder gewenste studierichtingen te beperken. Het lijkt me heel zinnig om eens goed na te denken over de gewenste aanbodstructuur van ons onderwijs, als uitvloeisel van de gewenste productiestructuur.
In Denemarken vindt centrale coördinatie van plaatsing van studenten plaats. Studenten moeten daar aan het eind van hun middelbare school hun voorkeuren opgeven voor voortgezette opleiding: rangschikking van 3 studies, met specificatie van de universiteiten waar ze die studie willen volgen. Voor studies met voldoende plaatsen voor studenten die deze studie als hun eerste voorkeur hebben opgegeven volgt plaatsing. Voor studies met meer aanvragen dan plaatsen worden studenten toegelaten in volgorde van hun studieresultaten op de middelbare school. Wie zijn eerste voorkeur niet kan realiseren doet mee in de volgende ronde met zijn tweede voorkeur. Het stelsel combineert dus honorering van individuele voorkeuren en honorering van studieprestaties met inachtneming van restricties op beschikbare studieplaatsen, in een gecentraliseerde allocatie. Het aantal beschikbare plaatsen wordt centraal bepaald door het Ministerie van Onderwijs. Er is een globale regel en er zijn specifieke regels. De globale regel rantsoeneert in studies waarvan in 7 van de afgelopen 10 jaar werkloosheid van afgestudeerden meer dan 2% boven het gemiddelde ligt. De instroom kan dan worden beperkt met 10 tot 30%. De specifieke regel geldt voor programma’s met opleidingscomponenten, zoals internships bij medische opleidingen, waarvoor de capaciteit beperkt is. Hiervoor stelt het ministerie grenzen na overleg met organisaties in het veld. Ook gewenste regionale spreiding van bepaalde afgestudeerden kan een overweging zijn voor specifieke restricties. Recent zijn vanuit de politiek restricties toegevoegd omdat in bepaalde Bachelor studies het aantal studenten te groot werd gevonden. Dit betrof met name humaniora en sociale wetenschappen.
Het aanbod van onderwijs wordt in Nederland in de eerste plaats bepaald door de toelating en financiële ondersteuning van erkende onderwijsinstellingen, en daarin speelt de verwachte samenstelling van de vraag naar arbeid natuurlijk een belangrijke rol. Gegeven die structuur kan het aanbod van onderwijs worden gereguleerd door “beperking van inschrijving”.
Volgens de Wet Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW) kan een instelling van hoger onderwijs de inschrijving beperken op grond van beschikbare onderwijscapaciteit en op grond van de “behoeften van de arbeidsmarkt”. Bij gebrek aan capaciteit betreft zo’n beperking met name het eerste jaar van de bachelor fase. Selectie mag dan uitsluitend op grond van a) ten minste twee kwalitatieve criteria, b) ongewogen loting of c), een combinatie van beide. Met inachtneming van deze condities heeft de instelling de vrije hand om zo de instroom te beperken.
Beperking op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt wordt geregeld bij ministeriële beslissing. Indien het aanbod van afgestudeerden van een bepaalde opleiding de behoefte daaraan op de arbeidsmarkt in aanmerkelijke mate overtreft of dreigt te overtreffen, kan de minister voor twee opvolgende jaren een maximum instellen. Het maximum geldt landelijk en de regeling omvat ook een verdeling over de instellingen die de bewuste opleiding aanbieden. Zo’n beperking kan ook worden ingesteld “in andere situaties waarin dit in verband met beheersing van de arbeidsmarkt wenselijk wordt geacht.” Dat biedt dus ruime mogelijkheden.
Numerus fixus komt in beperkte mate voor in het hoger onderwijs (zie Studiekeuze 123). Bij het universitair onderwijs gaat het in 2025-2026 om 53 opleidingen, waarvan 13 in de medische sector, bij hogescholen om 32 opleidingen waarvan 22 in medische richtingen. Het betreft allemaal beperkingen op grond van beperkte onderwijscapaciteit van de eigen instelling.
De Wet Educatie en Beroepsonderwijs formuleert in Artikel 6.1.3 een duidelijke opdracht: “Het bevoegd gezag zorgt ervoor dat een beroepsopleiding alleen door de instelling wordt aangeboden als er na beëindiging van de opleiding voldoende arbeidsmarktperspectief is voor de studenten. Onder arbeidsmarktperspectief wordt in ieder geval verstaan het perspectief voor gediplomeerde schoolverlaters op het binnen een redelijke termijn vinden van werk op het niveau van de gevolgde opleiding.” De wet bepaalt ook (Titel 1; 8.1.1) dat bij ministeriële regeling een maximum kan worden vastgesteld voor het percentage van de studenten dat in een jaar kan worden ingeschreven voor een opleidingsdomein.
Ook in het mbo kan het aantal beschikbare plaatsen worden beperkt, voor opleidingen waar minder stageplekken zijn of een kleinere kans op werk is. Daarbij kan toelating plaats vinden op basis van loting of op volgorde van aanmelding. Zulke numerus fixus komt op vrij grote schaal voor. “In het totaal hadden ruim 26.000 nieuw ingeschreven studenten te maken met een numerus fixus. Daarvan is het merendeel (63%, ruim 16.000) rechtstreeks afkomstig uit het voortgezet onderwijs. Het totaal aantal nieuwe inschrijvingen per jaar bedraagt 170.000 (schooljaar 2018-2019)”. 15% had dus te maken met numerus fixus. Het ging in het studiejaar 2018-2019 om 684 opleidingen, frappant genoeg ook in sectoren waar geklaagd wordt over tekort aan personeel (zoals bouw, techniek, horeca en transport).
Onderwijs afstemmen op een gewenste economische structuur staat op gespannen voet met de neo-liberale wind die vanaf de jaren ‘80 zo dominant werd en een haast grenzeloos vertrouwen geeft in marktwerking. Het grijpt eerder terug op een oudere beleidsmethodologie zoals “manpower planning”: uit de verwachte economische structuur de samenstelling van de vraag naar arbeid afleiden en hierop onderwijsaanbod en arbeidsbemiddeling afstemmen. Zoals Parnes (1968, p 266) het ooit formuleerde: “…the manpower forecasts that underly educational planning are not so much predictions of what will happen in the manpower field as what must happen if certain targets for economic growth are to be realized”. Het Maastrichtse onderzoeksinstituut ROA heeft een lange ervaring in het formuleren van vooruitzichten van toekomstige vraag naar arbeid per beroep en bijbehorende opleiding, oa als hulpmiddel voor studenten bij hun opleidingskeuze. ROA heeft ook regelmatig de kwaliteit van voorspellingen geëvalueerd. Zo concluderen Bakens et al. in 2021 dat knelpunten in de personeelsvoorziening op middellange termijn vrij goed kunnen worden voorspeld. Er is dus expertise beschikbaar waarop kan worden voortgebouwd voor de ontwikkeling van sterkere sturing in het aanbod van onderwijs.
Vooruitdenken over een gewenste aanbodstructuur van ons voortgezet onderwijs zal een combinatie opleveren van stimuleren en afremmen. Gewenste studierichtingen die nu niet zo in trek zijn zullen moeten worden gestimuleerd, minder gewenste richtingen moeten worden afgeremd. Bezuinigen op overheidsuitgaven moet hierbij natuurlijk niet het richtsnoer zijn, maar toekomstige baten. En die baten moeten ruim worden genomen, ook culturele rijkdom valt er onder. Beperking van studierichtingen die nu royaal worden gekozen zal tot gevolg hebben dat studenten die door de beperking van bepaalde richtingen worden getroffen een alternatief moeten zoeken. Daarmee zou het aanbod voor wel gewenste opleidingen kunnen toenemen.
Er zijn goede redenen voor bezinning op de aanbodstructuur van onderwijs. Stimulansen voor gewenst aanbod van categorieën opgeleiden kunnen worden ingezet door opleidingen aantrekkelijker te maken. Maar het kan ook door de toestroom naar bepaalde programma’s te beperken, en daarmee studenten te sturen naar economisch meer wenselijke programma’s. Dit geldt zowel voor secundair onderwijs, zoals ook Van der Velden en Glebbeek stellen in een bespreking van een beleidsnota van het Ministerie van Onderwijs, als voor het tertiair onderwijs, waar het Deense systeem inspiratie kan bieden. Het wettelijke kader dat dit mogelijk maakt is al beschikbaar.
Jessie Bakens, Didier Fouarge en Griet de Lombaerde (2021), Evaluatie van arbeidsmarktprognoses naar beroep, Roa Research H Memorandum, ROA_TR_2021_2
Joop Hartog (2024),The political economy of immigration in The Netherlands, Population, land and welfare, London: Routledge
H.S. Parnes, Manpower Analysis in Educational Planning, reprinted in M. Blaug, Economics of Education 1, Penguin Modern Economics 1968.
Regulation of student spaces in Denmark, Uddannelses-og Forskningsministeriet
Rolf van der Velden en Arie Glebbeek (2024), The Position of Vocational Education in the Educational Race: Can the ‘Ladder’ become a ‘Fan’? , ROA research Memorandum; https://doi.org/10.26481/umaror.2024002E
https://www.studiekeuze123.nl/numerus-fixus/pdf/2025-2026ddannelases -=og
Overzicht opleidingen met numerus fixus in het mbo.
Dank aan Kevin Gønge en Sidsel Dorthea Vedel, Danish Agency for Higher Education and Science; Frank Cörvers, ROA; Eveline Wijnmaalen, UNL
De afgelopen jaren verschenen twee publicaties over de kosten en baten van migratie: ‘Grenzeloze verzorgingsstaat’ (Jan van de Beek, Hans Roodenburg, Joop Hartog en Gerrit Kreffer) en ‘Migratiemagneet Nederland’ (Jan van de Beek). De academische wereld liet deze twee publicaties grotendeels links liggen. Zij zouden de verkeerde vragen stellen, door dubieuze financiers zijn bekostigd en niet onderworpen zijn aan peer review. Delen van de politiek en daaropvolgend de beleidswereld omarmden deze publicaties daarentegen. De WRR organiseerde op 19 juni 2025 een bijeenkomst met als oogmerk een brug te slaan tussen de academische gemeenschap en het regeringsbeleid op de thematiek van Grenzeloze Verzorgingsstaat en het boek van Jan van de Beek, Migratiemagneet Nederland.. Zie Verslag van de bijeenkomst ‘Impact van immigratie’ op 19 juni 2025 | Verslag | WRR.
Onderzoekers spraken lof en waardering uit voor Grenzeloze Welvaartsstaat (en over Migratiemagneet); het commentaar beperkte zich hoofdzakelijk tot de constatering dat een studie over fiscale effecten te beperkt is voor een oordeel over de (economische) effecten van immigratie en er werden suggesties aangedragen voor verbreding van het onderzoek.
Over Peer review
Een samenvatting van het rapport, gepubliceerd als IZA Discussion Paper 17569, is inmiddels aangeboden aan het European Journal of Political Economy. Op basis van twee referee reports heeft de redacteur besloten het rapport niet te publiceren.
Kernpassages uit de rapporten (zie hieronder de volledige rapportage):
Referee 1
This paper provides a careful and rigorous accounting of the fiscal effects of immigration, employing state-of-the-art methods and detailed microdata. The results in sections 7 through 9 provide an important contribution to the literature.
That said, the decomposition in Section 10 and the entirety of Section 11 feels somewhat disconnected from the paper’s main focus. The execution and writing in these sections are not as strong as in the rest of the paper, and the conclusions drawn are less central to the primary question of immigration’s fiscal impact. I recommend moving the decomposition
exercise (Section 10) and all of Section 11 to an appendix.
Referee 2
This paper seems to position itself somehow in the middle of these two “worlds”. On the one hand, it wants to engage with the academic literature to which it claims to “contribute key findings” (as claimed at the end of the very first paragraph) and make scientific contributions to it. On the other hand, it is written in a non-academic way, and it has more the tone of a policy report, for a mostly Dutch audience. There are several reason why I believe this is the case, and several aspects that I believe should be addressed for the paper to be more suitable for a scientific publication (for which there would be potential, given the quality of the data).
Omdat de IZA Discussion Paper in de periode januari-augustus 5 maal in de maandelijkse top-5 stond, met in totaal 28 254 opladingen, en de methodologische details zeer gedetailleerd zijn weergegeven in de Technische Appendix hebben we er voor gekozen om geen revisie van het artikel te ondernemen.
Over dubieuze financiers
De “dubieuze financiers” waarnaar het WRR verslag verwijst, kan alleen slaan op de financiële bijdrage van het Renaissance Instituut: dit is de enige financiering die voor het onderzoek is ontvangen. Hieruit zijn de CBS data betaald (€ 11 000) en een uitermate bescheiden compensatie aan de onderzoekers. Financieel zijn de rapporten (zowel in het Nederlands als in het Engels, met een zeer gedetailleerde Technische Appendix) voortgebracht tegen een fractie van de vergoeding die een onderzoeksinstituut zou vragen en vervolgens gratis ter beschikking gesteld (zie Demo Demo – Demo Demo).
Het Renaissance Instituut is het wetenschappelijk bureau van de politieke partij Forum voor Democratie Het Instituut wordt gefinancierd door de Vereniging Forum voor Democratie, die rijkssubsidie ontvangt krachtens de Wet Financiering Politieke Partijen. Uit het Financieel Verslag 2022 van de Vereniging:
“Aan Vereniging Forum voor Democratie en haar neveninstellingen is voor 2022 op basis van artikel 8 van de Wfpp €1.512.982 aan subsidie toegezegd. Over 2021 is in 2022 de subsidie vastgesteld op € 1.605.203, dit was € 118.853 lager dan was toegezegd en verantwoord in 2021.”
Bron:
https://www.rijksoverheid.nl › binaries › rijksoverheid › documenten › …
voor de financiering, met name voor de CBS data, is dus geput uit middelen die door de rijksoverheid ter beschikking zijn gesteld. CBS heeft pas toegang gegeven tot de data na een ongebruikelijk zware toetsing van intenties en een uitzonderlijk gedetailleerd onderzoeksplan van de onderzoekers, aldus later een ingewijde bij het CBS. Noch het Renaissance Instituut noch Forum voor Democratie heeft enige invloed uitgeoefend op het onderzoek of de presentatie van uitkomsten; ze hadden vóór publicatie geen inzage in het rapport.
De weerstand wortelde natuurlijk in de politieke gevoeligheid van het onderwerp en de vrees voor onwelgevallige uitkomsten. Die weerstand was opvallend genoeg niet gebleken bij publicatie van de voorganger van ons rapport door het CPB in 2003. Dat rapport werd in de hoogste beleidskringen gepresenteerd en goed ontvangen, tot in de Centrale Economische Commissie toe (met topambtenaren en DNB vertegenwoordigers). Eén minister stuurde persoonlijk lovende woorden aan de directeur van het CPB en aan de onderzoeksleider. Een andere minister refereerde namens het kabinet aan het rapport in de Europese ministerraad. Het werd ook gepresenteerd op universiteiten en bij de KNAW. Overal werd het CPB-rapport serieus genomen en serieus bediscussieerd zonder dat essentiële kritiek op de onderzoeksmethode naar voren is gebracht. De weerstand tegen onderzoek van kosten en baten van immigratie leefde in de boezem van de toenmalige WRR en manifesteerde zich ook in zelf-censuur van academische economen, op normatieve gronden, zo bleek uit de reconstructie van Van de Beek (2010, hoofdstuk 9)
Literatuur
Beek, J. van de (2010), Kennis, Macht en Moraal, proefschrift Universiteit van Amsterdam
Beek, J. van de (2024), Migratiemagneet Nederland, Amsterdam: Uitgeverij Blauwburgwal
Beek, J. van de, H. Roodenburg, J. Hartog, G. Kreffer (2024), Grenzeloze Verzorgingsstaat, de gevolgen van immigratie voor de overheidsfinanciën, Zeist: demo-demo uitgever
CPB (2003): H. Roodenburg, R. Euwals en H. ter Rele, Immigration and the Dutch Economy, Den Haag: Sdu Uitgevers
Hartog, J. (2024), The political economy of immigration in The Netherlands, Population, land and welfare, London: Routledge
Referee reports
Editor
Dear Professor Hartog,
Thank you for submitting your manuscript to European Journal of Political Economy.
I have now received reports from two expert reviewers. Based on the balance of their reports, I regret to inform you that I have decided to reject the paper. The reviewers are critical of manuscript’s structure (lack of explanation of the scientific contribution and methods), the tone (more policy report than academic article) and engagement with prior literature (too little description of the existing literature and how this paper relates to it).
Referee 1
Referee 2
Reviewer #2: This paper aims to assess the lifetime net fiscal contribution of individual with an immigrant background (i.e. both first and second generation immigrants) by origin and reason for migration in the Netherlands. To this end, the authors use detailed administrative Dutch data relative to the population in 2016 (using also information on earlier years for the analysis) and perform an accounting exercise allocating to each individual a share of public revenues and expenditures. They then project forward this net fiscal balance over the life cycle accounting, where appropriate, for outmigration and mortality. Their results show that most immigrant groups in the Netherlands represent a fiscal burden, with the exception being labour migrants, especially those from Western countries.
The issue of the fiscal effects of immigration is a central one in the economics of migration, and it has both academic and policy relevance. Despite its importance, however, the academic literature on the fiscal consequences of immigration is relatively limited, and many contributions come from policy reports.
This paper seems to position itself somehow in the middle of these two “worlds”. On the one hand, it wants to engage with the academic literature to which it claims to “contribute key findings” (as claimed at the end of the very first paragraph)and make scientific contributions to it. On the other hand, it is written in a non-academic way, and it has more the tone of a policy report, for a mostly Dutch audience. There are several reason why I believe this is the case, and several aspects that I believe should be addressed for the paper to be more suitable for a scientific publication (for which there would be potential, given the quality of the data).
1) Although the paper claims to make significant contributions to the literature, it does not really engage with it. References to many recent (or old but somehow seminal) academic papers are missing. I may have missed something, but going through the bibliography, there seems to be no reference to any single paper published in an international academic journal. It is instead important to engage with the literature, to spell out exactly what the contribution of eth current paper is.
2) The whole paper is pitched largely as a contribution to the Dutch policy debate. If the paper is meant for an international economics journal, it should make a contribution for the international scientific community. Obviously, the policy relevance is a plus, but the whole first paragraph pitches the paper as a response to a somehow widely held view in the Netherlands that there should be no economic analysis of immigration. this might be a good way of pitching it for a Dutch think tank, but not for a scientific international journal.
3) The paper never specifies a key implicit assumption of the analysis, i.e., the absence of any general equilibrium effects of immigration. This is not a problem in itself (in fact, most papers in this literature abstract from the effects that immigration may potentially have on, e.g., wages or employment), but it is important to stress it, and acknowledge what the consequences of this assumption might be.
4) The structure of the paper might be streamlined. Many terms are defined only after being used several times (e.g. “first and “second” generation immigrants and source regions are defined only in section 5); the first results are given in section 4 (Table 2), before an explanation of how they are obtained; the data are described in section 6.
5) There are often references to a “Report” for more details (e.g. on page 14 “Besides benefit fraud (see Report) a possible…”) but there is no clear reference. There sometimes vague references (e.g. on page 15 “Regional classifications have been adjusted until age classes between 20 and 70 had acceptably large numbers of observations”: what does “acceptably large” mean?). A reader should be able to understand exactly how the analysis is performed by just reading the paper, which should give all the key information (more details can instead be confined to the Appendix).
6) There are quite a few Dutch words (I believe) or acronyms in the text. For instance: p.10 “perunage”; p.11 “for alle immigrants”; p.11 “state pensions (AOW)”.
Aside from these stylistic issues – which are not second-order as they make it hard for an academic international reader to understand how the analysis is performed, there are other issues that deserve attention.
7) I believe the authors try and do too much in the same paper: assess the fiscal effects of first- and second-generation immigrants, differentiate by reason for migration and origin, project over the future, looking at the role of the school system for those who went through the Dutch school, analyse the role of cultural distance. This is – in my opinion – simply too much. The paper ends up touching on many points without having the possibility of investigating them in details. For instance, in section 11 there is a regression table (Table 7), but the estimating equation is never specified, and it is not clear what the authors are actually doing.
8) One of the main contributions is to estimate the expected life-time net fiscal contributions of immigrants and natives at different ages. However, it is important to also understands what is the age distribution of immigrants in the Netherlands, as the differences in the age structure between immigrants and natives is clearly one of the drivers of the differences in their fiscal contributions.
9) Likewise, one key role in lifecycle estimates is played by the discount factor. The authors simply claim that they use a discount factor of 1.5% “following CPB”. They should explain more, by providing the precise reference but also explaining why CPB chose that rate, and what alternative choices could have been, and why they preferred this specific factor.
Joop Hartog, Boudewijn van Ittersum, Jan Lely en Bernard van Praag
Pensioenfondsen zijn ooit ontsproten aan idealistisch paternalisme, om werknemers de zekerheid te geven van een onbezorgde oude dag. Het is wel wrang dat dit paternalisme nu is teruggebracht tot de suggestie dat werknemers met de onzekerheid van “defined contributions” beter af zullen zijn.
Er is veel gestreden tegen de Wet Toekomst Pensioenen op inhoudelijke gronden. De wet is in 2023 aangenomen door de Tweede Kamer op haar laatste vergaderdag in oude samenstelling. De Eerste Kamer heeft de Wet bekrachtigd. Maar na de verkiezingen in november 2023 is de samenstelling van de Tweede Kamer drastisch veranderd zodat de WTP nu waarschijnlijk geen Kamer- meerderheid meer zou halen.
In de laatste jaren heeft zich naast de voorstanders een groeiend koor van tegenstemmers gemeld, maar voor- en tegenstanders zijn niet in staat elkaar te overtuigen.[i] Je zou ook kunnen zeggen dat de voorstanders de erkende onzekerheden en risico’s van een radicale stelselovergang voor lief nemen en de tegenstanders niet: “Casino pensioen”, “gok met € 1500 miljard”. Of vaststellen dat de discussie zich heeft afgespeeld tussen doven. Zeker de tegenstanders vinden dat zij tegen een blinde muur hebben staan roepen. Aan beide kanten heeft men zich ingegraven, de frontlijn verschuift niet meer. Anders gezegd: het wapen van inhoudelijke discussie, op rationele argumenten gevoerd, argumenten toetsend op hun kracht, werkt niet meer. De intellectuele discussie is dood.
Toch is het niet stil over de WTP in de publieke arena, met name niet door de nieuwe samenstelling van de Tweede Kamer. Tot nu toe hebben tegenstanders van de wijziging voornamelijk inhoudelijke bezwaren naar voren gebracht. Maar daardoor is het debat tot nog toe te veel beperkt gebleven tot de kring van deskundigen, waardoor niet alleen de onderliggende machtsstrijd, maar ook de zeer grote financiële en maatschappelijke belangen en risico’s tot nu toe onvoldoende worden onderkend: circa 10 miljoen belanghebbende burgers, een ongekende gezamenlijk spaarpot van 1.500 miljard euro, een zeer kostbare en vermoedelijk onhaalbare administratieve transitie en last but not least een juridisch zeer betwistbare onteigening. In bijgaand artikel kiezen we er daarom voor om de strijd niet te zien als een oprechte zoektocht naar een maatschappelijk optimale uitkomst maar als een simpele machtsstrijd over belangen.
Het is niet moeilijk om belanghebbenden bij de WTP te identificeren, mede niet omdat ze zich als zodanig hebben aangemeld. Om te beginnen de werkgevers. Die willen gewoon af van het oude systeem: over premies onderhandelen, de overeengekomen sommen afdragen en verder geen zorgen en risico’s. Werkgevers roeren zich niet, maar omarmen in tevreden stilte de WTP.[ii] Laten we daarbij vooral niet vergeten wie de grootste werkgever is in Nederland: de Staat der Nederlanden en alle daaraan ondergeschikte werkgevers zoals gemeentebesturen, waterschappen, schoolbesturen, enz, enz. De Staat, vertegenwoordigd door het Kabinet, poseert als onafhankelijk wetgever en beleidsmaker maar speelt in feite in een dubbelrol. Het is interessant om te overwegen in hoeverre bij de opstelling van SER-adviezen deze nooit officieel genoemde belangen van de Staat en de pensioenbranche een rol hebben gespeeld.
Verzekeraars, adviseurs, beleggers, het hele leger van beheerders , adviseurs, actuarissen en accountants, staat gulzig gereed. Niet te beroerd om op risico’s en onzekerheden te wijzen want dat duidt op noodzaak van hun expertise. De stelselwijziging is koren op de molen van verzekeraars. In De Nederlandse Insurance Outlook 2023 blikten de verzekeraars vooruit op de kansen die ze zagen om hun belang in de pensioenmarkt te vergroten[iii]. Ze voorzagen een lang en complex proces, waarbij veel keuzes moeten worden gemaakt, met veel extra werk en ook veel kostendeclaraties: invulling en inrichting van de regeling, wel of niet invaren, keuze voor een methode van invaren, risicohouding bepalen, communicatieplan en implementatieplan ontwikkelen, kostenefficiënt inrichten van de regelingen, renterisico’s afdekken, SWAP- transacties, enz.. Ze voorzien ook dat veel pensioenfondsen de transitie naar het nieuwe stelsel niet aan kunnen, door gebrek aan expertise en schaalgrootte. Daar ligt dus een prachtig gat in de markt voor de commerciële verzekeraars: “Verzekeraars kunnen van deze onzekerheid gebruik maken door zich te bewegen in de (closed book) pensioenfondsenmarkt”. Het zal duidelijk zijn dat pensioendeelnemers daarmee niet gebaat zijn, want de winsten van commerciële verzekeraars gaan ten koste van de pensioenuitkeringen, c.q. verhogen de te betalen pensioenpremies.
Pensioenfondsbestuurders worden in Nederland slechts benoemd na goedkeuring door DNB. Actuarissen en accountants kunnen slechts jaarstukken goedkeuren wanneer de DNB -richtlijnen worden gevolgd. Het is dan wel bijzonder naïef om te denken dat zulke personen zich kritisch zouden uiten over de richtlijnen en denkbeelden van DNB. En dat zelfde geldt voor vele jongere personen die hopen mettertijd voor zo’n bestuursrol (voor een beloning van ca € 40.000 per jaar) in aanmerking te komen, wanneer zij zich ‘oppassend’ gedragen en zich op de juiste manier uiten in het publieke debat.[iv]
De adviezen van de pensioenbranche kunnen belangrijk zijn of zelfs noodzakelijk voor de techniek en praktische uitvoering van pensioencontracten, maar we moeten nooit vergeten dat het adviezen zijn van in hoge mate belanghebbende partijen, die het maatschappelijk belang niet vanzelfsprekend voorop stellen.
Het publiek debat is en wordt ook in sterke mate gevoerd door wetenschappers, geïnteresseerde pensioendeskundigen, journalisten, fondsbestuurders, en personen met betrokkenheid bij de publieke zaak. Zijn zij altijd vrij van persoonlijke of institutionele belangen? Dit is een heikele vraag, die men in fatsoenlijke kringen niet pleegt te stellen. Toch moet het maar eens gebeuren. De mythe dat zij onafhankelijk zijn moet maar eens worden doorgeprikt. Het is onze indruk dat maar weinig deelnemers aan het publieke debat volstrekt onafhankelijk zijn en geen consequenties van hun opstelling hoeven te vrezen.
De klasse van wetenschappers wordt natuurlijk par excellence voor onafhankelijk gehouden, maar dat valt bij nader inzien tegen. Voor pensioenonderzoek is namelijk geld nodig van opdrachtgevers en die stellen zo hun eisen. Een duidelijk voorbeeld van zo’n club van wetenschappers die zich ontwikkeld heeft tot een uitstekend lobby – instrument in dienst van het pensioen-financieel complex is de hofleverancier van wetenschappelijke adviezen: Netspar. In het imposante koor met kritiek op de stelselherziening hebben we de stem van Netspar zelden gehoord. Netspar citeert op zijn website uit een NWO evaluatie dat “het netwerk een onafhankelijke positie inneemt in het pensioendebat en….probeert nadrukkelijk kennis te objectiveren”. De Wetenschappelijke Raad (van Netspar) roemt de hoge onderzoekskwaliteit. Maar beïnvloeding van het werkprogramma door belanghebbenden is van dichtbij mogelijk. Het werkprogramma wordt opgesteld en bewaakt door de Raad van Toezicht, onder voorzitterschap van de bestuursvoorzitter van het ABP, een raad met 7 leden waarvan slechts één uit de universitaire wereld en de rest namens betrokkenen in het veld (pensioenfondsen, een verzekeraar, sociale partners). De Stichtingsraad, “adviseur aan verschillende organen van Netspar”, benoemt 5 van de 8 leden van de Raad van Toezicht. De Stichtingsraad heeft 23 leden, waarvan 9 uit de universitaire wereld. Vier leden zijn geassocieerd met grote bedrijven, de overige leden komen uit pensioenfondsen en toezichthouders. De voorzitter van de Raad van Toezicht is ook voorzitter van de Stichtingsraad. In de meerjarenbegroting komt ruim 40% van de middelen uit partnercontracten, ruim 10% van de rijksoverheid en zo’n 15% uit doelgerichte subsidies. Partnercontracten worden afgesloten met “organisaties die zich bezighouden met pensioenen en oudedagsvoorzieningen”. Onderzoekers zijn vrij in het uitvoeren van hun onderzoek, maar belanghebbenden uit de pensioenwereld zijn nauw betrokken bij het opstellen van het onderzoekprogramma. Van adviezen van Netspar en andere adviserende instanties zijn achterliggende modellen en gebruikte veronderstellingen meestal niet te achterhalen en daardoor niet vatbaar voor de gebruikelijke wetenschappelijke controle.
De doelgroepen waar het allemaal om draait: de werknemers en de gepensioneerden, zijn slecht vertegenwoordigd geweest in de publieke discussie. Formeel worden zij in de Nederlandse polder vertegenwoordigd door de vakbonden, wat in de praktijk neerkomt op het primaat van de grootste bond, het FNV. Met een organisatiegraad ( in 2022) van ca.27% voor 55-65 jarigen en ca.11% voor de leeftijdsklasse 25-35, is het dubieus of de vakbond als representatieve of zelfs enige onderhandelingspartner recht van spreken heeft. De vakbond moet twee heren dienen met uiteenlopende belangen. De jongere leden willen lage premies en de ouderen willen een hoog en geïndexeerd pensioen. Zie dat maar eens aan elkaar te breien. De vakbond heeft in de praktijk de zijde der actieven gekozen.
Het is onduidelijk waarom de vakbonden hebben ingestemd met overgang naar de WTP. Het is wel duidelijk dat het niet van een leien dakje ging. De FNV raakte er door in een leiderscrisis en is er bijna op gescheurd. De grootste bond binnen de Federatie, FNV Senioren, is het zwijgen opgelegd. De actieve leden zijn uiteindelijk over de streep getrokken door de toezegging dat de verhoging van de AOW leeftijd (ivm de lasten van de vergrijzing) zou worden vertraagd.
De leden zijn slecht geïnformeerd en slecht voorgelicht. Jongeren zijn meestal ook niet geïnteresseerd. Het gaat bij de meesten over hun hoofd heen. En precies daarom zijn pensioenfondsen opgericht, om hen te dienen. Als individuele werkers voor zich zelf konden zorgen hoefde je geen verplichting tot het betalen van premie op te leggen, dan zouden ze wel zelf sparen en beleggen. Maar: paternalisme, solidariteit, risicodeling, de macht van de collectiviteit, schaalvoordelen etc, allemaal overwegingen die zijn ingezet om de arbeider te hoeden voor armoe en tegenvallers op de oude dag. Als we een nieuw stelsel bouwen, moet dat dus voor hen beter zijn dan het oude. Het is niet overtuigend aangetoond dat dit zo is, en niemand ontkent de gigantische risico’s[v]. Inflatie is een groot risico met slechte dekking. Het paternalisme is daarmee op zijn kop gezet: “we breken het oude systeem af, jullie hebben al die zekerheid helemaal niet nodig”.[vi] Niet onbegrijpelijk trachten bonden van gepensioneerden (bijv. Koepel Gepensioneerden, KBO -Brabant, ANBO) invloed te krijgen op de besluitvorming. Zij zijn echter geen lid van de SER en de invloed van gepensioneerden wordt beperkt tot hoor- en adviesrecht, waar in de besluitvorming geen rekening mee hoeft te worden gehouden en dat gebeurt dan ook niet. Daarbij hebben die seniorenclubs onderling nog meningsverschillen zodat een eenstemmig geluid zelden hoorbaar is en daar wordt dankbaar gebruik gemaakt door de polder-onderhandelaars.
Inmiddels worden, ten gunste van het oude stelsel, ten bate van de werknemers en gepensioneerden, in lijn met het oude idealistische paternalisme, tal van rechtszaken gevoerd[vii]. Daarbij gaat het om de onteigening van opgebouwde pensioenrechten. De langst lopende procedure tegen de Staat door Stichting Pensioenbehoud samen met KBO-Brabant bij de Hoge Raad komt naar verwachting/hopelijk tot een uitspraak in de eerste helft van dit jaar. Daarnaast loopt de procedure van Frans Nijhoff tegen de Staat (zie ABPpensioen.nl) en wordt er gewerkt voor de Stichting PensioenVoldoen aan het gaan starten van een bodemprocedure tegen de Staat door Jos Wouters (als massaclaim met externe financier). Wat ook de uitkomst van deze zaken zal zijn, hun pure bestaan wijst op een evident gebrek aan draagvlak, zo niet op verbittering van pensioengerechtigden, en een gevoel van onmacht. Een wrang teken is ook het advies van de landsadvocaat in 2011 aan de verantwoordelijk minister, die concludeerde dat “invaren” op wankele juridische basis berust en dat de kans groot is dat de legitimiteit daarvan geen stand houdt bij de rechtbank: dat advies werd niet gepubliceerd en slechts na lang aandringen aan de Kamerleden vertrouwelijk ter inzage gegeven, dertien jaar na dato…!
De stelselherziening is zeker niet geïnitieerd door de pensioenfondsen.[viii] Het grote pijnpunt van de werknemerspensioenen in de afgelopen decennia is het loslaten van indexering aan inflatie en reële groei. Technisch gesproken is de oorzaak daarvan de door DNB opgelegde verplichting om toekomstige verplichtingen te waarderen tegen een onrealistisch lage discontovoet, waardoor de vermogenssituatie van fondsen geen ruimte biedt voor indexering. Tot het einde van de vorige eeuw werd algemeen een conventionele discontovoet gehanteerd van 4%, door pensioenfondsen, maar ook door verzekeringsmaatschappijen. Onder invloed van ontwikkelingen in de financieel-economische theorie werd dit rond 2000 als achterhaald beschouwd, “niet langer van deze tijd”. De nieuwe norm werd “marktwaardering”. In 2006 schrijft DNB als toezichthouder ‘marktwaardering’ voor, d.w.z., disconteren van verplichtingen tegen de rente op staatsobligaties met een looptijd tot het toekomstig jaar waarin die verplichtingen moeten worden ingelost. De forse rentedaling op staatsobligaties en soortgelijke ‘goud- gerande’ waarden tot ca. 0% heeft vervolgens de dekkingsgraad omlaag gebracht en de indexering om zeep geholpen.[ix] Het rendement op de fondsreserves lag in die jaren echter gemiddeld op ca. 6%.
DNB heeft met strakke hand haar visie op adequaat pensioenbeheer opgelegd aan de sector, met discontering tegen de marktrente, als uiting van de nadruk op de korte termijn, op een jaarlijks peilmoment in staat zijn om aan alle verplichtingen te voldoen, in plaats van nadruk op de lange termijn, op het vermogen om in de toekomst de toegezegde pensioenen te betalen (uitkeringszekerheid in plaats van dekkingszekerheid, in de woorden van Tamerus (2011).[x] Actuarissen in de pensioenwereld hebben zeker meegewerkt om marktwaardering toe te passen bij de pensioenfondsen, maar er werden ook bezwaren geuit en er werd wel degelijk ook op risico’s gewezen (zie Hartog 2022). Maar de dominantie en strakke hand van DNB, de tuchtiging welhaast van de pensioenfondsen, spreekt duidelijk uit de woorden van Tamerus, prominent deelnemer aan overleg en meningsvorming. Volgens hem heeft DNB zich in discussies over de gewenste institutionele vormgeving ‘weinig toegankelijk’ opgesteld. Overleg over studies in opdracht van de Pensioenfederatie en van het Actuarieel Genootschap werd afgehouden, omdat DNB vasthield aan het uitgangspunt van volledige instantane dekking. De eisen die werden opgelegd naar aanleiding van de dot.com crisis vonden de fondsen te zwaar en niet bevorderlijk voor herstel. Stichting van de Arbeid en SER deelden die opvatting, maar het kabinet greep niet in.
Onze conclusie is duidelijk. De stelselherziening is niet ingezet op verzoek van de circa tien miljoen gepensioneerden. Er is niet aangetoond dat het in hun belang is, in tegendeel: de uitkeringen worden in plaats van vast variabel zonder bodem en afhankelijk van de financiële markten. Zij hebben geen inspraak. Ook de pensioenfondsen hebben er niet om gevraagd. De stelselwijziging is geïnitieerd door de politieke zucht naar individualisering. De voorstanders zijn werkgevers, verzekeraars, financiële specialisten en adviseurs, met een duidelijk eigen financieel belang. De verandering is ingezet naar aanleiding van de kritiek op de geheel onnodige non-indexering en kortingen van de afgelopen jaren. De opgebouwde gezamenlijke pensioenpot van liefst 1.500 miljard euro, drie keer ons jaarlijkse bruto nationaal produkt, was en blijft ruim voldoende om de gecontracteerde vaste pensioenen te honoreren. De oorzaak van het probleem ligt bij de door de toezichthouder DNB bepaalde irreëel lage risicovrije rekenrente, terwijl de premies risicodragend belegd worden. Onze Centrale Bank is en blijft doof en drukt het nieuwe systeem met grote voortvarendheid en machtsvertoon door. Bovendien: de juridische haalbaarheid van de onteigening van de pensioengerechtigden wordt betwijfeld door de Landsadvocaat en de administratieve transitie (kosten geschat op vele miljarden ten koste van de pensioenpot) eveneens. De stelselwijziging is in het parlement aangenomen met druk van fractiediscipline. In de nieuwe samenstelling van de Tweede Kamer zou de WTP hoogstwaarschijnlijk niet zijn aangenomen. Hoog tijd dus voor een herbezinning door werkelijk onafhankelijke deskundigen tijdens deze periode van coalitie onderhandelingen in Den Haag, zowel op de inhoud (m.n. hoogte rekenrente) als de gekozen procedure (mn. inspraak pensioengerechtigden) van deze herziening. Zo niet, dan loopt deze voortdenderende trein vast in juridische, adminstratieve en maatschappelijke chaos.
De Nederlandse Insurance Outlook 2023
Hartog, J. (2022), “Longread: Hoe pensioenfondsen lijnrecht tegenover de toezichthouder kwamen te staan”, Me Judice, 10 november 2022.
Tamerus, J. (2011), Defined ambition: Een noodzakelijke stap in de evolutie van het pensioencontract naar een duurzaam evenwicht tussen “willen” en “kunnen“, proefschrift Universiteit van Amsterdam, Delft: Eburon
Valkenburg, F. (2000), Het debat, Dossier Transparante Pensioenfondsen, Het debat – ESB
[i] Zie beschrijving van de geschiedenis in Joop Hartog, “Longread: Hoe pensioenfondsen lijnrecht tegenover de toezichthouder kwamen te staan”, Me Judice, 10 november 2022. Zie ook Tamerus (2011).
[ii] Enkele citaten uit het verleden over de opstelling van werkgevers.
Gaston Siegelaer, “Meer grip op pensioenrisico met individueel pensioensparen dan met pensioenplannen Kamp”, Me Judice, 21 juni 2012:
De Hoofdlijnennota van minister Kamp is een volgende stap in het proces dat door het Pensioenakkoord uit juni 2010 in gang is gezet. De belangrijkste boodschap van dat Pensioenakkoord is dat de pensioenrisico’s grotendeels bij de deelnemers zelf neergelegd moeten worden, omdat werkgevers niet meer het leeuwendeel van die risico’s willen dragen. Het gaat dan zowel om de risico’s van langer leven als de risico’s van tegenvallers in de beleggingen ten opzichte van de pensioenverplichtingen.
Het commentaar van het VNO-NCW over deze voorstellen is juichend en dat geeft te denken.
[iii] Interessant is ook de volgende opmerking in dit artikel: ”Het is nog de vraag of de WTP de belangrijkste kritiekpunten, zoals de complexiteit, inflatiebestendigheid en robuustheid van het huidige pensioenstelsel weet op te lossen.” Nederlandse Insurance Outlook 2023
[iv] Het mag zeker schrijnend worden genoemd dat actuaris Agnes Joseph haar dienstverband bij een pensioenfonds opzegde omdat zij niet langer de verplichting kon accepteren om te rooskleurige vooruitzichten van de stelselwijziging te publiceren. Zie haar bijdrage als Kamerlid in de pensioendiscussie, Handelingen Tweede Kamer, 17 januari 2024.
[v] Dit is uitentreure naar voren gebracht in de jarenlange discussies. Zie bijv het symposion VAN PENSIOENWET 2006 NAAR WET TOEKOMST PENSIOENEN: EEN SPRONG IN HET DUISTER?, www.joophartog.nl/symposion WTP
[vi] Voor wie nog betwijfelt dat het nieuwe stelsel deelnemers met meer onzekerheid confronteert dan het oude stelsel: Er is een pensioenfonds dat in zijn kwartaalbericht, over de vooruitzichten van een deelnemer die 40 jaar premie betalen zal gaan volmaken, aangeeft dat het “neutraal” verwachte pensioen € 31 000 per jaar zal bedragen, € 13 000 per jaar “als het tegen zit en € 89 000 per jaar “als het meezit”. Wat zal dat een veilig gevoel geven aan de deelnemers.
[vii] Dank aan Erik Daae voor het overzicht.
[viii] Ter staving de volgende citaten.
De stelselherziening dook op in de Hoofdlijnennota van Minister Kamp in 2012.
Directeur Riemen van de Pensioen Federatie in het FD van 31 mei: ‘Fondsen willen niet zulke grote risico’s lopen’. De meeste pensioenfondsen zoals ABP en PFZW willen om meer redenen niet overstappen naar een nieuw type pensioencontract dat minister Henk Kamp van Sociale Zaken afgelopen woensdag heeft gepresenteerd, aldus het FD. Ook voor ondernemingspensioenfondsen acht Guus Boender van Ortec Finance het nieuwe contract niet aantrekkelijk. Bovendien valt de dekkingsgraad in het oude contract 25 tot 35 procentpunten gunstiger uit dan in het nieuwe contract, aldus het FD. Ook Willem Noordman van FNV Bondgenoten stelt: ‘Ik acht de kans heel groot dat veel fondsen in het huidige systeem zullen blijven. Mensen willen liever zekerheid over hun uitkering en niet permanent geconfronteerd worden met kortingen’, zegt hij in het FD van 31 mei.
[ix] De kredietcrisis van 2008, met de dramatische daling van de beurskoersen, zorgde ook voor grote problemen, maar het forse koersherstel daarna, zou bij een disconteringsvoet van 4% indexering niet in de weg hebben gestaan.
[x] Frappant zijn de uitlatingen van actuaris Valkenburg (2000), op een conferentie van het Actuarieel Genootschap: Hij vindt dat sociale partners moeten vaststellen wat de pensioentoezegging inhoudt. Zij dienen ook samen te bepalen welke mate van zekerheid bij de toezegging hoort, die moet niet van buiten aan een minimum worden gebonden. “Het gevaar is groot dat als dit wel gebeurt de werkgevers dit zullen aangrijpen om de pensioentoezegging drastisch te versoberen of over te gaan naar andere toezegging zoals het beschikbaar premiesysteem. Dit is de tweede reden waarom ik minder blij ben met de opstelling van de Verzekeringskamer. Bij dit laatste systeem is de pensioenuitkomst vooraf onzeker en draagt de werknemer alle risico’s. Zonder te bedoelen dat een beschikbaar premiesysteem per definitie een slecht systeem is, vraag ik me wel af of we een dergelijke tendens bewust op gang zouden willen brengen door het stellen van strenge minima door de overheid of de toezichthouder.” Hoe profetisch!
Symposion over een ongewisse toekomst Utrecht 19 april 2023
In eerste aanleg is bijwonen van het symposion alleen mogelijk op uitnodiging. Naar verwachting zullen ook plaatsen beschikbaar zijn voor andere geïnteresseerden. U kunt zich aanmelden als gegadigde voor deelname. Ook in de tweede ronde zal de selectie gericht zijn op een evenwichtige samenstelling van het deelnemersbestand. Wij berichten u zo snel mogelijk of er voor u plaats is.
De laatste jaren is er een heftig debat gevoerd over de noodzaak van een transformatie van het Nederlandse pensioenstelsel. Het voornaamste argument is dat het oude stelsel ‘niet meer van deze tijd’ zou zijn. Maar er is weinig inhoudelijke invulling gegeven aan de vraag waarom het ‘beste systeem van deze wereld ’ niet meer ‘van deze tijd’ zou zijn. Daarbij heeft het technische karakter van het debat ertoe geleid dat velen van ons door de bomen het bos niet meer zien. Het debat tussen betrokken ingewijden was zeer specialistisch, voor buitenstaanders nauwelijks te doorgronden, discussie daarbuiten was oppervlakkig en leverde geen wezenlijk inzicht in aard en noodzaak van de veranderingen. Bovendien zijn vele regels en voorschriften nog niet uitgewerkt.
Het voorstel Wet Toekomst Pensioenen is in december 2022 aangenomen door de Tweede Kamer en is nu in behandeling bij de Eerste Kamer. De discussie over het wetsvoorstel is zeker nog niet verstomd. Dit symposion heeft als doelstelling om voor (en met) een select aantal genodigden en met eminente sprekers een open gedachtewisseling aan te gaan over noodzaak, aard en gevolgen, en wijze van tot stand komen van de nieuwe wet. De opzet is om de aandacht te vestigen op saillante kernpunten en de pensioenproblematiek te plaatsen in een algemeen-maatschappelijke context, zonder te verdwijnen achter het scherm van technisch jargon.
Voor programma zie hier
Aanmelden kan hier
New book
In 2023, Routledge will publish my book
The Political Economy of Immigration in The Netherlands: Population, Land and Welfare
The book starts with the history of The Netherlands: geological and cultural formation of the land (and the waters) and population development. The Netherlands is special as much of the land is man made, in particular the economically most developed western part. It is also special for its very high population growth rate that took off during the 19th century.
The key argument of the book is that population size is irrelevant for income per capita, that land is a binding constraint in The Netherlands and that negative external effects of increasing population size lead to welfare losses from further population growth, whether by natural growth or by immigration. Apart from a brief period of stimulation of emigration (the early 1950’s) there has never been an explicit population policy. The massive immigration after the 1960’s has not been the subject of honest, open and dispassionate policy debates and the actual developments have barely been foreseen by policy makers. At present, the battle for scarce land is intense and bitter, with a strong clash between developers who want to build houses, farmers who do not want to give up farming and conservationists who increasingly find support in the courts for insufficiently caring for the natural environment. Socially accepted political consensus is as yet not in sight.
Juist published in Kyklos:
The promise of potential: A study on the effectiveness of jury selection to a prestigious visual arts program
Monika Kackovic, Joop Hartog, Hans van Ophem, Nachoem Wijnberg
First published: 16 May 2022
Abstract
We analyze 11 years of admission decisions to a highly selective post-graduate visual arts program. Our unique, longitudinal data includes detailed information about the selection procedures as well as the later artistic and economic achievements for both accepted and rejected applicants (n = 8,557). Regarding the predictive value of the selection procedures on later performance, our analyses show that the largest gain made is in the first, more cursory, pre-selection round. We find that weeding out less promising applicants is easier than identifying later top-performers, in terms of ex-ante expectations. The subsequent or final selection round is resource intensive and consists of several interviews with multiple jury members. Here we uncover an implicit structure of criterion variables that helps explain the ex-post admission decisions. Our simulations show that actual selection during the final round is slightly better than alternative decision rules (including a decision by lottery) in identifying applicants’ potential. Nevertheless, measured by future performance, the gain from rigorous jury assessments relative to modest and cheaper selection methods is minimal. Our conclusions are maintained under several robustness checks.
joop hartog[1]
Voor commentaar en discussie
1.Vraagstelling
2.Wetten en regels
3.Doelstellingen
4. Struktuur en samenhang van de regulering
5. De praktijk
5.1.De arbeidsmarkttoets
5.2.De middelentoets
5.3. Andere criteria
5.4. Van nationale naar EU regulering
6. Naar een evaluatie
6.1. Wie heerst in de arena?
6.2. Overbevolking, emigratie en immigratie
6.3. Permanent of tijdelijk?
6.4. Quota?
6.5. Handhaving
6.6. Transparantie en zuiverheid
7.Conclusie
Literatuur
Bijlage: De druk van de publieke opinie, selectie
In 1900 telde Nederland 5 miljoen inwoners, in 1950 10 miljoen, in 2000 bijna 16 miljoen, en nu ruim 17 miljoen. Hoe is dat zo gekomen? Droomde iemand in 1945 van een land met 15 of 20 miljoen inwoners? Was er toen een politicus te vinden die propageerde om ons land een beetje beter te vullen, middels grote gezinnen of immigratie? Of was bevolkingsgroei een al dan niet blijmoedig gevolg van andere doelstellingen?
In de eerste driekwart van de 20e eeuw was de groei te danken aan het binnenlands geboortenoverschot, in het eerste decennium na de Tweede Wereldoorlog was sprake van substantiële emigratie. Vanaf 1961 is Nederland een immigratieland, met alleen in 1967 meer emigratie dan immigratie. De immigratiestroom kwam op gang in de jaren ’50, met aanvankelijk beperkte aantallen geschoolde arbeiders, later een omvangrijke stroom ongeschoolde arbeid uit Mediterrane landen. Toen in de jaren ‘70 het binnenlands vraagoverschot naar arbeid verdween, bleek de immigratie permanent in plaats van tijdelijk en werd aanvankelijk geblokkeerde gezinsmigratie toegestaan. Asielmigratie ontwikkelde zich sterk vanaf het midden van de jaren ’80, op basis van internationale verdragen. De openlegging van de arbeidsmarkt in de expanderende EU heeft na 2000 voor een forse groei van de netto immigratie gezorgd, met name uit de Midden en Oost Europese nieuwe lidstaten.
In 2019 had 24 % van de inwoners een migratie-achtergrond (minstens één ouder geboren in het buitenland, dus eerste en tweede generatie). 43% daarvan had een westerse achtergrond, 57% een niet-westerse. In 1960, bij een bevolkingsomvang van 11,5 miljoen, bedroeg het aantal aanwezige vreemdelingen[2] nog geen 118 000, 1% van de bevolking. De heterogeniteit is enorm toegenomen. In 1960 waren Duitsers en Belgen veruit de talrijkste vreemdelingen, met 30 en 19 duizend inwoners en 7 nationaliteiten[3] voor de overige 59%. In 2019 waren de talrijkste immigratie achtergronden 410 duizend Turks, 402 duizend Marokkaans, 359 duizend Indonesisch, 354 duizend Surinaams en 352 duizend Duits; de overige 54 % werd gevuld door immigranten uit zo’n 245 herkomstlanden[4].
Zolang er grenzen zijn, zijn er regels nodig om grensoverschrijding al dan niet toe te staan. Economisch onderzoek leert ons dat immigratie vooral een verdelingsprobleem is. Er zijn winnaars en er zijn verliezers, het effect op het gemiddeld inkomen per ingezetene is gering (Borjas, 1995,1999; Brunow, Nijkamp en Poot, 2015; Hartog, 2011; WRR, 2001; CPB, 1972; Edo et al., 2020). Dat leidt, vanuit economisch perspectief, tot een interessante vraag voor migratiebeleid: op welke overwegingen steunt dat beleid? Welke rol spelen economische baten voor ingezetenen? Wordt het beleid gemotiveerd vanuit een algemeen belang, welk deelbelangen spelen een rol, hoe worden deelbelangen gewogen, is hier sprake van transparante politieke besluitvorming?
De schijnwerper in dit artikel staat afgesteld op de periode na 1945, maar er wordt ook ruim terug gegrepen op een lange voorgeschiedenis. Dat is niet zozeer gemotiveerd uit l’histoire pour l’histoire, maar stoelt op de overtuiging dat hiermee structurele kenmerken worden bloot gelegd die inherent zijn aan immigratiebeleid en niet alleen relevant zijn voor een beperkte periode. We zullen de formele regelgeving beschouwen, de doelstellingen van immigratiebeleid, de praktische uitvoering en we zullen het gevoerde beleid evalueren, steeds met aandacht voor de historische wortels van dat beleid[5].
Het pakket van regels, rechten en beperkingen is in de loop der tijden ontstaan als een huis dat met een simpel ontwerp begon maar voortdurend is verbouwd en uitgebreid. De formele basis voor nationaal beleid werd gelegd nadat Nederland een eenheidsstaat was geworden, met de Vreemdelingenwet 1849; formele regulering van buitenlandse arbeid begon in 1934, Europese regelgeving nam zijn eerste aanloop in 1953 en asielrecht begon met de ratificatie van het Vluchtelingenverdrag in 1956.
De vreemdelingenwetten stellen, naast identificatie, voortdurend twee eisen die wortelen in een lange traditie: economische zelfstandigheid en geen bedreiging voor de openbare orde. Tot 1967 gold de Vreemdelingenwet 1849: “Alle vreemdelingen, die voldoende middelen van bestaan hebben, of door werkzaamheid kunnen verkrijgen, worden in Nederland toegelaten op den voet bij de vier eerstvolgende artikelen omschreven”. Vreemdelingen met voldoende middelen van bestaan, uit vermogen of arbeid, worden toegelaten als ze een paspoort hebben, bekend zijn bij twee inwoners of zelfs als ze zich melden bij de politie[6]. Edoch: “De vreemdeling, gevaarlijk voor de publieke rust, kan worden uitgezet”. Een toegelaten vreemdeling kreeg een reis-en verblijfpas voor drie maanden die werd verlengd zo lang aan de voorwaarden werd voldaan. De kernvoorwaarden, “geen bedelaars, geen oproerkraaiers”, golden in feite al in de Republiek[7] en zijn nu nog van toepassing. De Vreemdelingenwet 1965, ingevoerd in 1967, hanteert dezelfde voorwaarden, met onderscheid tussen verblijfsvergunning en vestigingsvergunning. Na vijf jaar verblijf kan een vestigingsvergunning alleen worden geweigerd op die voorwaarden, na tien jaar is onvoldoende bestaansmiddelen niet langer een acceptabele weigeringsgrond. Maar ook wordt gesteld dat verlening of verlenging van een verblijfsvergunning “kan worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.” De Vreemdelingenwet 2000 stelt categorisch dat een verblijfsvergunning alleen wordt verleend als internationale verplichtingen dat eisen, als toelating een wezenlijk Nederlands belang dient, of op humanitaire gronden. Algemeen belang als weigeringsgrond is dus vervangen door wezenlijk belang als toelatingseis. Toegevoegd wordt dat geen arbeid mag worden verricht zonder dat aan de Wet arbeid vreemdelingen is voldaan, dat het inburgeringsexamen moet zijn behaald en dat een toereikende ziektekostenverzekering moet zijn afgesloten. De Wet Inburgering Nieuwkomers gaf in 1998 gemeenten de opdracht om nieuwkomers een tamelijk vrijblijvend inburgeringsonderzoek af te nemen, de Wet inburgering buitenland 2006 verplicht personen uit visumplichtige landen die duurzaam naar Nederland willen migreren in het herkomstland een examen af te leggen, over kennis van de Nederlandse taal en samenleving en de Wet Inburgering 2007 stelt inburgering verplicht voor nieuwkomers van buiten de EU.
Ook in regulering van toetreding tot de arbeidsmarkt zit veel continuïteit, omdat het doorslaggevend criterium altijd over- of onderspanning op de arbeidsmarkt was. De Wet Regeling Arbeid Vreemdelingen 1934, ingevoerd tijdens de depressie van de jaren ’30, was daar expliciet op toegeschreven: de wet kon worden ingetrokken als de situatie van grote werkloosheid zich niet meer voordeed[8]. De rijksoverheid kreeg de bevoegdheid om werkgevers te verplichten tot aanvragen van een arbeidsvergunning voor buitenlandse werknemers in gespecificeerde beroepen of bedrijfstakken, met als gevolg dat halverwege 1936 alle beroepen in loonarbeid onder de vergunningsplicht vielen. Doel was om Nederlandse arbeiders te beschermen tegen buitenlandse concurrenten. In de Wet Arbeidsvergunning Vreemdelingen 1964, ingevoerd in 1969, werd de vergunningsplicht op de werknemer gelegd. De vergunning zou worden geweigerd als de werknemer geen geldige verblijfsvergunning had en als de situatie op de arbeidsmarkt daartoe aanleiding gaf, maar criteria werden niet gespecificeerd. Met de vereiste verblijfsvergunning werd de rol van de Vreemdelingenwet prominenter. In de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers 1979 wordt de vergunningplicht weer op de werkgevers gelegd. Er wordt nu een maximum opgelegd aan het aantal buitenlandse werknemers per werkgever. De vergunning kan worden geweigerd als de werknemer geen verblijfsvergunning heeft, als voldoende aanbod (“vervangend aanbod”) beschikbaar is in Nederland of in de “recruteringslanden” (of “wervingslanden”, landen waarmee Nederland een verdrag heeft voor “gastarbeiders”) en als onvoldoende geschikte huisvesting beschikbaar is. Vanaf 1995 geldt de Wet Arbeid Vreemdelingen 1994; vervangend aanbod heet nu “prioriteitgenietend aanbod” en het maximum aantal vreemdelingen per werkgever is geschrapt.
In 2005 werd de Regeling Kennis Migranten ingevoerd, met het salaris als enige criterium (toen 45 000 euro per jaar, 32 600 voor werknemers jonger dan 30). De arbeidsvergunning werd verleend voor de duur van het contract, met een maximum van 5 jaar. Na 3 jaar heeft de migrant vrije toegang tot de arbeidsmarkt, na 5 jaar kan hij een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd krijgen; daartoe moet hij dan wel een inburgeringsexamen afleggen (indien niet vrijgesteld). De regeling geldt niet voor werknemers van buitenlandse detacheringsbedrijven, wel voor concernoverplaatsingen. De partner van een kennismigrant heeft vrije toegang tot de arbeidsmarkt. Het salariscriterium is in de uitvoeringspraktijk beperkt tot “marktconform” en “niet sterk afwijkend van het gebruikelijke loon”, wat natuurlijk tot discretionaire bevoegdheid en conflicten leidt[9]. De EU Blue Card regeling (sinds 2009) is verwant aan de Kennismigranten Regeling, maar geeft ook rechten in andere EU landen. De inkomenseis is een bruto maandsalaris van € 5403 (per 01-01-2020) en een tertiaire opleiding op minimaal Bachelor niveau.
Met de Wet Modern Migratiebeleid 2013 wordt erkend dat de reikwijdte van nationaal immigratiebeleid beperkt is tot reguliere immigranten van buiten de EU, zgn derdelanders, met gedifferentieerde motieven, zoals kennismigratie, arbeid in loondienst, familie en gezin, onderzoek, studie, au pair. Asielaanvragen vallen onder het Vluchtelingenverdrag, migratie binnen de EU valt onder de jurisdictie van de EU. De wet brengt geen verandering in voorwaarden voor toelating, maar beoogt eenvoudiger en efficiënter afhandeling van toelatingsverzoeken. Daarbij is gekozen voor verregaande decentralisatie, met toetsing van voorwaarden door referenten en steekproefsgewijze controle achteraf. Een referent heeft naast informatie- en administratieplicht een zorgplicht jegens de vreemdeling. Voor de verblijfsdoelen kennismigratie, onderzoek, studie en au pair kan alleen een erkend referent een aanvraag indienen. Een erkende referent, een onderneming of instelling die getoetst is op continuïteit, solvabiliteit en betrouwbaarheid, heeft toegang tot de versnelde procedure, waarbij de referent een verklaring indient die door de IND wordt afgehandeld zonder eigen onderzoek.
Europese regulering, aanvankelijk beperkt tot arbeidsmigranten, startte bescheiden in 1951, toen de 6 landen van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) overeen kwamen dat gekwalificeerde werknemers zich vrij konden bewegen over de 6 nationale arbeidsmarkten. In 1953 bepaalde de OESO dat bij tekortschietend nationaal aanbod immigranten moesten worden toegelaten en dat na 5 jaar een werkvergunning moest worden verlengd ongeacht de situatie op de arbeidsmarkt. Het Verdrag van Rome, waarmee in 1958 de EEG van start ging, stelde onbelemmerde arbeidsmobiliteit in 1970 in het vooruitzicht. Stapsgewijs werd dit gerealiseerd, en door de uitbouw van de EEG tot de EU geldt nu (na de Brexit) vrij verkeer voor de 27 landen van de EU en 3 EFTA landen, voor werknemers, zelfstandigen en hun gezinsleden. Een student uit een EU- of EER-land of Zwitserland heeft geen verblijfsvergunning nodig. Voor andere studenten is de onderwijsinstelling referent, dwz aanvrager van de verblijfsvergunning (zie Wet Modern Migratiebeleid), hetgeen impliceert dat de student moet zijn toegelaten tot de opleiding.[10] Voor migranten van buiten de EU die zich willen vestigen als zelfstandig ondernemer geldt sinds 1992 een puntensysteem. Er zijn speciale regels voor “start-ups” en voor vermogende investeerders (minimaal € 1,25 miljoen). Het gaat bij deze regelingen om niet meer dan enkele honderdtallen immigranten per jaar.
Gezinsmigratie is nooit als categorie bij wet geregeld. De Vreemdelingenwet 1849 en de daarop volgende Vreemdelingenwet 1965 bevatten geen enkele referentie naar gezin of familie, de inburgeringswetten evenmin. Toelatingsvoorwaarden in die wetten golden per individu. Maar bij de toetsing van economische zelfstandigheid, voor kinderen en echtgenoten, werd wel degelijk gelet op het inkomen dat voor het gezin beschikbaar zou zijn. Omdat in de loop van de tijd de definitie van gezin en de opvattingen over de taakverdeling binnen het gezin drastisch zijn gaan schuiven, is de uitvoeringspraktijk veelvuldig in beweging geweest. In de Vreemdelingenwet 2000 komt gezinsmigratie wel expliciet voor: familieleden van onderdanen van de EU[11] worden gelijkgesteld met EU onderdanen, hetgeen vrije toegang impliceert[12].
De Vw 1849 kende geen specifieke bepalingen voor vluchtelingen. Over toelating van individuele vreemdelingen werd lokaal beslist, over groepen (zoals bijvoorbeeld Belgen tijdens de Eerste Wereldoorlog) werd ad hoc op nationaal niveau beslist. Vanaf 1951 wordt door UNHCR, het vluchtelingencommissariaat van de VN, jaarlijks in vluchtelingenkampen een quotum vluchtelingen geselecteerd (“uitgenodigde vluchtelingen”) die direct een verblijfstatus krijgen; het betreft jaarlijks hooguit een paar duizend personen. In 1956 ratificeerde het parlement het VN Vluchtelingenverdrag 1951; in 1967 werd in het Protocol van New York bepaald dat het verdrag niet langer beperkt is tot gebeurtenissen die plaats vonden vóór 1 januari 1951 (dwz gedurende en na de Tweede Wereldoorlog). Een vluchteling is iemand die “uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. “ De vluchteling zal niet worden teruggestuurd naar een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden. Het verdrag dringt in algemene zin aan op coulante behandeling van vluchtelingen, garandeert “het genot van rechtsingang” en bepaalt dat de behandeling van vluchtelingen niet ongunstiger zal zijn dan die van vreemdelingen in het algemeen en in sommige gevallen niet minder dan die van onderdanen (zoals toegang tot lager onderwijs).
De Vreemdelingenwet 1965 bepaalde dat vluchtelingen die voldoen aan de voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag een verblijfsvergunning krijgen met de zgn A status, met rechten en verplichtingen gelijk aan die van Nederlandse ingezetenen. Daarnaast hebben tot aan de Vreemdelingenwet 2000 diverse statussen bestaan voor aanvragers die niet de A status kregen maar die men toch niet wilde of kon terug sturen (zoals om humanitaire redenen of capaciteitsproblemen bij de afhandeling). De Vreemdelingenwet 2000 onderscheidt twee verblijfstitels voor vluchtelingen, voor bepaalde tijd en voor onbepaalde tijd. Een asielzoeker die nog geen verblijfsvergunning heeft, heeft geen toegang tot de arbeidsmarkt. In 1983 gaven de A en de B status recht op voorrang bij de arbeidsbemiddeling, hulp bij huisvesting en toegang tot sociale voorzieningen (zoals Bijstand). Met de A status was geen tewerkstellingsvergunning vereist, met de B status werd de arbeidsmarkttoets terzijde geschoven. Volgens de Vreemdelingenwet 2000 geeft een tijdelijke vergunning al toegang tot de arbeidsmarkt, recht op een sociale woning en op bijstand. De verhouding tussen aandeel Toelatingen op A-grond (dwz volgens het Vluchtelingenverdrag) en overige gronden varieert sterk.[13]
Internationaal bindende regelingen hebben de nationale beleidsruimte sterk ingeperkt. Het gaat hierbij om het vluchtelingenverdrag en de genoemde lange mars naar de huidige Europese open ruimte voor 27 landen, in kleine stapjes vanaf 1953. Daarnaast zijn er bindende jurisdicties gekomen met de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948), het Europees Verdrag voor Rechten van de Mens (1950, EVRM) en het Internationaal Verdrag ter Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (1966, IVUR), met bijbehorende gerechtshoven: het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (1959) en het EU Hof van Justitie (1952).
Dit beknopte overzicht maakt duidelijk dat van 1849 tot 1934 immigratie werd gereguleerd door één enkele wet, met als kerncriteria economische onafhankelijkheid en braaf burgerschap. In 1934 werd toegang tot de arbeidsmarkt in een afzonderlijke wet geregeld, met de toestand op de arbeidsmarkt als criterium. De wet was bedoeld voor een tijdelijk veronderstelde periode van hoge werkloosheid, maar de regulering is nooit meer verdwenen. Toelating van vluchtelingen is afzonderlijk geregeld sinds ondertekening van het vluchtelingenverdrag in 1956, een regulering die is opgenomen in de vreemdelingenwet vanaf 1965. Door aansluiting bij internationale verdragen is de autonome beleidsruimte ingekrompen tot een deel van de vluchtelingenstroom en “reguliere” immigranten van buiten de EU (“derde-landers”) en kunnen beslissingen over toelating juridisch worden getoetst aan standaarden in internationale verdragen.
3.Doelstellingen
Uit de eerste vreemdelingenwet blijkt de duidelijke doelstelling om ongewenste kostgangers van het erf te weren. De vreemdeling is welkom maar we moeten er geen last van hebben: “geen bedelaars, geen oproerkraaiers”. Als in 1965 toegang kan worden geweigerd op grond van het algemeen belang kan dat nog worden gezien als een ruimere omschrijving van de doelstelling, maar in 2000 wordt wezenlijk belang een noodzakelijke conditie voor toelating. Het is een duidelijke omslag in de doelstelling, naar expliciet voordeel in plaats van afwezigheid van nadeel. Niet duidelijk wordt gemaakt wat dat voordeel moet inhouden. De nieuwe eis van inburgering kan worden uitgelegd als een aanscherping van “geen last” (zonder inburgering is het moeilijk om in eigen onderhoud te voorzien en om deel uit te maken van een samenleving op basis van Nederlandse waarden).
Uit de wetten op de arbeidsvergunning is eenvoudig af te leiden dat evenwicht op de arbeidsmarkt een constante achterliggende doelstelling is: remmen bij aanbodoverschot, faciliteren bij vraagoverschot. Gelet op de doelstelling van de Vw 2000 dat immigratie een wezenlijk Nederlands belang moet dienen, impliceert de Kennismigrantenregeling die in 2005 werd ingevoerd (als bestendiging van een veel oudere praktijk) dat elke werknemer die een salaris boven een bepaald niveau gaat verdienen, van wezenlijk belang is voor de Nederlandse samenleving. Daarbij wordt volledig vertrouwd op het zelfregulerend vermogen van de arbeidsmarkt in dit segment.
Studiemigratie heeft waarschijnlijk een dubbel motief: het belang van onderwijsinstellingen (financieel voordeel en stimuleren van kwaliteit door druk van internationale concurrentie[14]) en het binnenhalen van hoogwaardige arbeid door blijvende vestiging van afgestudeerden. Dit laatste motief wordt duidelijk onderschreven door de minister die graag een groter aandeel blijvers onder buitenlandse afgestudeerden zou zien (Lodder, 2019, 56). Studiemigratie is daarmee een onderdeel van kennismigratie, bedoeld om kennelijk onvoldoende binnenlands aanbod van hoog gekwalificeerde arbeid te compenseren.[15]
Gezinsmigratie, op grote schaal (naast incidentele transnationale huwelijken), is nooit een doel op zich geweest. Er bestaat ook geen separate wettelijke regeling voor. Gezinsmigratie is een neveneffect van arbeidsmigratie en asielmigratie. De doelstelling kan worden omschreven als de wens om toelating van gezinsleden van immigranten in overeenstemming te brengen met Nederlandse normen en waarden op het gebied van gezin, huwelijk en verhoudingen tussen mannen en vrouwen. Gezinsmigratie is ook gezien als een ondersteunend instrument voor de doelstellingen van arbeidsmigratie. Als gezinsmigratie een wezenlijk Nederlands belang moet dienen, moet zich dat manifesteren als versterking van de baten van de primaire immigrant.
Aansluiting bij internationale verdragen beoogt rechtsbescherming te bieden aan elke potentiële immigrant. De doelstelling van vluchtelingenbeleid is evident: veiligheid bieden aan elke wereldburger die vreest voor vervolging. De doelgroep (elke wereldburger) en de criteria (vrees voor vervolging wegens ras, godsdienst, nationaliteit, sociale identiteit of politieke overtuiging) kunnen nauwelijks ruimer worden geformuleerd.
De EU, ontstaan uit de wens om oorlog te verbannen uit Europa, heeft haar doelstelling geformuleerd in Artikel 2 van het Verdrag van Lissabon (2007): vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren bevorderen en haar burgers een ruimte bieden van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit. De opdracht, aan Parlement en Raad, is een immigratiebeleid dat er op gericht is om “in alle stadia te zorgen voor een efficiënt beheer van de migratiestromen, een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, en een intensievere preventie en bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel.” Interne migratie staat dus niet ten doel aan economische baten, maar aan het bieden van een ruimte van vrijheid aan de onderdanen. Immigratie van derde-landers blijft primair het domein van de lidstaten, maar een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in een andere lidstaat van de EU geeft wel recht op verblijf in Nederland, en in een Richtlijn uit 2003 zijn beperkingen opgelegd aan de nationale soevereiniteit.[16]
Zo zien we dus dat de ongecompliceerde openheid van de 19e eeuw in de loop van de 20e eeuw aanzienlijk is ingeperkt maar dat binnen de EU deze openheid wordt hersteld omwille van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Tegelijkertijd is in de nationale vreemdelingenwetten de nonchalance van welkom voor ieder waar we geen last van hebben vervangen door toelating voor ons gewin, uit humanitaire motieven en uit internationale verplichtingen. De acceptatie van internationale verplichtingen lijkt voornamelijk gestoeld op ideële, niet-economische motieven: de geciteerde EU doelstellingen en de opbouw van een rechtvaardige internationale rechtsorde. Waarbij aangetekend zij dat dit de formeel vastgelegde doelstellingen zijn. Economen maken geen wetten en het is moeilijk een Europese Unie los te zien van het ontstaan als economische gemeenschap. Het Verdrag van Rome specificeerde in Artikel 2 exclusief economische doelstellingen, en benoemde in Artikel 3 “de verwijdering tussen de Lid-Staten van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal” als één van de instrumenten.
De huidige regelgeving deelt migranten in naar motief, met arbeid, gezin (gezinsvorming- en hereniging), studie en asiel als belangrijkste categorieën. In principe kunnen we die indeling ook retrospectief hanteren, ook al was dat vroeger minder zichtbaar. Bij gezin, studie en asiel lijkt het belang (en het initiatief) primair bij de immigranten te liggen, terwijl bij arbeid het belang van ingezetenen een waarneembaar grote rol speelt. Maar omdat elke categorie migranten voor bepaalde ingezetenen voordeel kan opleveren, economisch en anderszins (eigenaren van onroerend goed, onderwijspersoneel, culturele ondernemers) is deze toedeling van belang betrekkelijk oppervlakkig.
Het ligt voor de hand om de vreemdelingenwet te zien als de moederwet die de hiërarchische verhoudingen bepaalt en rol en reikwijdte vastlegt van mogelijke specifieke regelingen voor specifieke groepen. Dat is aanvankelijk geenszins het geval, lange tijd heeft moeder geen gezag over haar kinderen[17]. De Vw 1849 is geldig tot 1965, maar de Wrav van 1934 en het Vluchtelingenverdrag, geratificeerd in 1956, staan daar geheel los van. Pas in de jaren ‘60 worden relaties aangeknoopt. In de Vw 1965 worden voor toegang als vluchteling dezelfde criteria opgenomen als in het Vluchtelingenverdrag; de Vw 2000 accepteert “verdragsvluchtelingen” op grond van een internationale verdragsverplichting en voegt daarbuiten nog een categorie vluchtelingen toe voor wie criteria voor de dreiging worden gespecificeerd (doodstraf, folteringen, onmenselijke behandelingen, ernstige levensbedreiging door gewapend conflict). De koppeling, en in feite de onderschikking van de arbeidsvergunning aan het vreemdelingenbeleid, bestaat vanaf de Wav 1964, die een verblijfsvergunning als voorwaarde stelt voor een arbeidsvergunning (met ingang van de wet in 1969). Maar de relatie is nog niet wederzijds: de Vw 1965 verwijst op geen enkele manier naar de toen nog geldende Wrav 1934 of de Wav 1964. Pas de Vw 2000 legt een relatie met arbeidsvergunningen: een verblijfsvergunning wordt geweigerd indien arbeid wordt verricht in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen en de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt gekoppeld aan bepalingen in die wet.
Vreemdelingen die voor langere tijd naar Nederland willen komen staan in principe voor drie opvolgende passages: toegang, verblijf, vestiging (en daarna eventueel naturalisatie). Voor elke passage kunnen afzonderlijke wachttijden of verblijfsduren worden opgezet. In de Vw 1849 was alles samengevoegd tot één status: toelating, steeds verlengbaar voor 3 maanden. Met de Vw 1965 kwam onderscheid in voorlopige toelating (maximaal 6 maanden), verblijf en vestiging, de laatste twee in de Vw 2000 benoemd als verblijf voor bepaalde resp. onbepaalde tijd. De cesuur tussen verblijf en vestiging ligt in principe bij 5 jaar; na 10 jaar vervalt de eis van economische zelfstandigheid.
Ook toegang tot de arbeidsmarkt kan worden gefaseerd. De Wrav 1934 bepaalt dat de arbeidsvergunning aan een termijn kan worden gebonden, en dat verlenging mogelijk is. De Wav 1964 legt de overgang naar een permanente arbeidsvergunning bij 5 jaar, de Wabw 1979 reduceert dit tot 3 jaar en de Wav 1994 handhaaft dit. De termijnen voor permanente verblijfsvergunning en permanente arbeidsvergunning waren dus niet gelijk. Het Vreemdelingenbesluit 2000 verandert dit: volgens artikel 59 krijgt een verblijfsvergunning voor een arbeidsmigrant dezelfde termijn als de arbeidsvergunning.
Krachtens de Vw 1965 kregen vluchtelingen, erkend op de criteria van het Vluchtelingenverdrag, conditioneel toegang voor onbepaalde tijd: de verblijfsvergunning kan worden ingetrokken indien de vervolgingsdreiging is geweken. De Vw 2000 onderscheidt een vergunning voor bepaalde tijd (3 jaar) en voor onbepaalde tijd. In de tussenliggende periode hebben diverse regelingen voor geldigheidsduur gegolden: een B status werd ingevoerd in 1974 (1 jaar), een tijdelijke C status in 1980, van 1991 tot 1993 gold de tijdelijke en conditionele Gedoogden en Ontheemdenregeling, in 1994 een conditionele vergunning (VVTV) die na 3 jaar overging in een C status. Het laatste kwart van de 20e eeuw is duidelijk een zoektocht geweest in de uitvoeringspraktijk: de vreemdelingenwet bleef ongewijzigd in die periode.
De wettelijke regelingen bepalen dat immigranten die een langer verblijf beogen worden beoordeeld op diverse toetsen[18]. De openbare-orde toets en de middelentoets gelden in de decentrale praktijk al sinds de Middeleeuwen, maar zijn nationaal geformaliseerd in de vreemdelingenwet vanaf 1849. De arbeidsmarkttoets heeft een wettelijke basis sinds 1934. De inburgeringstoets is wettelijk verplicht vanaf 2006. De Vw 1965 noemt algemeen belang als mogelijke weigeringsgrond voor verblijf, de Vw 2000 noemt wezenlijk Nederlands belang als één van de drie exclusieve gronden voor toelating. Voor vluchtelingen geldt een toets op vervolgingsdreiging. Middelentoets en arbeidsmarkttoets gelden niet voor vluchtelingen, arbeidsmarkttoets en inburgeringstoets gelden niet voor studenten. De wetten geven geen operationele specificaties van de voorgeschreven toetsen, maar laten dit grotendeels over aan lagere regelgeving. Wel is in de wet bepaald wie verantwoordelijk is voor de toetsen.
De reikwijdte van de regulering is een belangrijk struktureel kenmerk van het stelsel. Internationale verdragen kunnen populaties integraal vrijwaren van nationale regelgeving en nationale regelgeving kan voor sommige populaties één of meer toetsen buiten werking stellen. Evidente voorbeelden zijn vrij personenverkeer voor EU onderdanen en de vrijstelling van de arbeidsmarkttoets voor bepaalde beroepen (of omgekeerd: de toepassing op alleen met name genoemde beroepen, zoals in de Wav 1934).
De werkelijkheid is weerbarstiger dan de wet. De details van het werkelijke immigratiebeleid werden niet bepaald in de wet maar in een pakket bestaande uit (Vreemdelingen) besluiten, circulaires, ministeriële brieven, rechterlijke vonnissen en praktijkregels die lang niet altijd werden vastgelegd, maar soms naar buiten kwamen in Kamerdebatten, rapporten van de SER en dergelijke. De historische ontwikkeling is niet eenvoudig af te lezen in een chronologische reeks documenten, maar moet worden gereconstrueerd in een moeizame zoektocht door het administratieve woud, waarbij aanvankelijk nauwelijks formele richtlijnen werden vastgelegd en later een overvloed aan gedetailleerde regels werd ontwikkeld. Zoals De Lange op p 268 verzucht: de uitvoeringsregels regels werden vaak gewijzigd, “steeds gedetailleerder en daarmee niet overzichtelijker”. Een uitputtende chronologisch scherpe geschiedschrijving van het immigratiebeleid is daarom, jammer genoeg, buiten het bereik van dit artikel. Toch zal getracht worden, met behulp van de wetenschappelijke literatuur en ambtelijke documenten, een getrouw beeld te geven van de aard van het beleid.[19]
We zullen het beleid vooral karakteriseren aan de hand van twee toetsen op de criteria voor toelating. De openbare-orde toets[20], de toets op vervolgingsdreiging[21] en de toets op inburgering[22] blijven in dit artikel buiten beschouwing. Algemeen belang is vaak genoemd in publieke discussies over immigratie, wezenlijk belang heeft zich geen plaats verworven als geijkt begrip, een formele toets op algemeen belang is er nooit gekomen. De nadruk zal hier op middelentoets en arbeidsmarkttoets vallen.
5.1 De arbeidsmarkttoets
In de eerste decennia na 1945 bepaalde het Ministerie van Sociale Zaken (Arbeidsvoorziening) het beleid voor arbeidsmigranten. Een arbeidscontract was voldoende voorwaarde voor economische zelfstandigheid. De arbeidsmarkttoets leidde aanvankelijk tot een restrictief toelatingsbeleid, maar vanaf 1953 gingen de remmen los. Impliciet gaven de wervingsovereenkomsten met Mediterrane landen te kennen dat er tekort aan ongeschoolde arbeidskrachten was. Tot 1967 stelden middelentoets en arbeidsmarkttoets niets voor; de meeste Mediterrane arbeiders kwamen spontaan binnen, arbeidsvergunning en vervolgens verblijfsvergunning werden moeiteloos geregeld.[23] Dit werd gefaciliteerd door de 14-dagen regeling: arbeidsmigranten moesten zich binnen 8 dagen melden bij de vreemdelingendienst en bij het arbeidsbureau en hadden dan 14 dagen de tijd om werk te vinden. De Lange (p 170): “In de eerste helft van de jaren zestig werd hiermee de arbeidsmarkttoets, die op grond van de beleidsregels uit 1955 had moeten worden toegepast, terzijde gesteld. Tot 1968 werd een werkvergunning in de praktijk zelden geweigerd.” Zo is in feite de vreemdelingenwet uitgeschakeld. Het Vreemdelingenbesluit 1966, aansluitend bij de Vreemdelingenwet 1965, verandert dat met een toelatingseis voor vreemdelingen die van plan zijn langer dan 3 maanden te blijven, de machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), af te geven in het herkomstland. De Wet Arbeid Vreemdelingen 1964, ingevoerd in 1969, neemt dit over met de regel dat een arbeidsvergunning alleen wordt verleend bij legaal verblijf. Zo verschuift het accent bij verleende arbeidsvergunningen van spontane binnenkomst naar officiële werving (en ontstaat de “illegale werknemer”). Aanvankelijk was de werking van de mvv-eis zeer beperkt door de vele vrijstellingen, maar vanaf 1969 was de voorwaarde uitgebreid naar vele herkomstlanden.
Eind 1966 verordonneert Sociale Zaken een scherpere toepassing van de arbeidsmarkttoets. Erg effectief is dit niet aangezien geaccepteerd wordt dat werklozen vaak niet bereid zijn de vacatures te vervullen[24]. Voor krapte in bepaalde sectoren, zoals de metaalindustrie, kunnen ondanks de oplopende werkloosheid toch buitenlanders worden aangesteld. Zo kregen in die tijd Joegoslavische metaalarbeiders vrije toegang tot de arbeidsmarkt, permanente verblijfsvergunning en toegang tot de sociale zekerheid (De Lange, 177).
Het aandeel afgewezen aanvragen voor arbeidsvergunningen varieert sterk, maar bedraagt in de jaren 70 hooguit 15%. Als vanaf 1975 de toestroom van buitenlandse (ongeschoolde) arbeiders daalt is dat vooral veroorzaakt door de afname van de vraag (in 1970 waren er nog zo’n 30 000 aanvragen, in 1983 zo’n 7 000). Na invoering van de Wabw 1979 neemt de toetsactiviteit toe. Van 1983 tot 1991 daalde het percentage toelatingen van ruim 90% naar 81%. Het percentage verleende vergunningen zonder toets daalde van ruim 15 % naar zo’n 5%; van de arbeidsmarkttoetsingen was een derde beperkt, twee derde was volledig (SER 1992, Tabel 1). Uit wervingslanden komen dan al lang voornamelijk gezinsmigranten, de aanvragen komen in meerderheid van buiten de wervingslanden en voor EU immigranten gelden vrijstellingen.[25]
Na invoering van de Wabw 1979 vereiste de arbeidsmarktoets dat de werkgever zijn vacature had gemeld bij het arbeidsbureau. De rechter voegde daaraan toe dat een verzuim nog kon worden goed gemaakt tijdens een bezwaarprocedure en dat het arbeidsbureau moest wijzen op ontbreken van specifiek aanbod, verwijzen naar algemene werkloosheid was niet voldoende om een vergunning te weigeren. In de loop van de jaren ‘80 werd steeds meer vrijstelling gegeven van verplichte vacaturemelding. Vrijstelling gold voor overplaatsing van concernpersoneel, waardoor voor een groeiende groep hoogopgeleiden in feite geen arbeidsmarkttoets meer werd toegepast. Die vrijstellingen werden niet zozeer gegeven omwille van tekort schietend binnenlands aanbod, maar omdat daarmee de vestiging van buitenlandse ondernemingen en daarmee de binnenlandse werkgelegenheid gediend zou zijn (De Lange, 218).
Wettelijke regels geven maar een beperkt beeld van het gevoerde beleid. Zo merkt de SER op dat volgens de Wabw 1979 een buitenlandse werknemer na 3 jaar vrije toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt heeft, maar dat vanaf het begin van de jaren tachtig in de uitvoeringspraktijk een periode van een jaar wordt aangehouden en dat die praktijk gewoon wordt voortgezet (SER 1992, p 15 en 38; zie ook De Lange, 217-219). De Lange (280) stelt zelfs dat in de hele naoorlogse periode, tot 2000, een buitenlandse werknemer die een jaar op een tewerkstellingsvergunning had gewerkt, daarna niet meer aan een arbeidsmarkttoets werd onderworpen. Vermoed wordt ook dat werkgevers in de jaren ’80 de arbeidsmarkttoets omzeilden door gebruik te maken van het soepeler regime voor “stagiairs” (De Lange, 220, voetnoot 216). Vanaf de vroege jaren ’90 vroegen werkgevers ook vaak een tijdelijke arbeidsvergunning voor een structurele arbeidsplaats, omdat bij verlenging na 1 jaar geen arbeidsmarkttoets werd toegepast (De Lange, 280). De herziening van de Wav 1994 in 2000 zou die praktijken moeten veranderen. Het aandeel in de verleende arbeidsvergunningen dat zonder arbeidsmarkttoets werd verstrekt bedroeg in de jaren ’80 nog zo’n 17 tot 21%; in 1999 was het 13, in 2001 9 en daarna daalde het snel naar ruim 1% in 2006. Maar de oorzaak daarvan vereist zorgvuldig onderzoek, omdat gedurende die periode de immigratie drastisch van karakter veranderde. Zo werd bij de uitbreiding van de EU met landen uit Midden en Oost Europa in 2004 een overgangsregeling toegepast, waarbij het vergunningenregime werd gehandhaafd, maar met soepele afgifte en na 2006 meestal zonder arbeidsmarkttoets. Voor hoger opgeleid personeel heeft in de praktijk nooit een serieuze arbeidsmarkttoets gegolden; in het huidige regime (de regeling Kennismigranten) is de toets zelfs formeel afgeschaft.
Van het begin af aan is er sprake geweest van formele vrijstellingen van de arbeidsmarkttoets. Tussen 1946 en 1954 werden vrijstellingen ingevoerd voor Belgen en Luxemburgers, voor reeds aanwezige ingezetenen en voor een verzameling functies die je zou kunnen samenvatten als grensoverschrijdende functies.[26] Later werden per regeling vrijstellingen verleend aan onderdanen van de EEG (totdat EU regulering de vrijheid van personenverkeer bindend vastlegde). In 1979 krijgen gezinsmigranten (echtgenoten en minderjarige kinderen) direct, of na 1 jaar voor gezinsmigranten met een permanente verblijfsvergunning op grond van artikel 10-2 Vw 1965[27], een permante werkvergunning, zonder arbeidsmarkttoets. Regulering van hoog geschoolde immigratie heeft lange tijd plaats gevonden als ontheffing van geldende restricties, meestal op basis van het salaris. Vaak traden multinationals direct in onderhandeling met het Ministerie van Sociale Zaken over hun ex-pats. In de jaren ’90 zijn speciale vrijstellingen ingesteld voor ICT personeel. Sinds die tijd bestond ook een vrijstelling voor HBO-ers met beloning boven een bepaalde grens. Sinds 2005 geldt volgens de Regeling Kennis Migranten geen arbeidsmarkttoets voor immigranten met salaris boven een bepaalde grens (dit betreft dus “reguliere derde-landers”: geen EU onderdaan, geen vluchteling) . Na 3 jaar volgt vrije toegang tot de arbeidsmarkt, na 5 jaar een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
De arbeidsmarkttoets heeft duidelijk niet gewerkt als een scherpe grensrechter. Een oordeel vraagt echter ook zicht op de invloed op het aantal aanvragen voor een vergunning, omdat naar verwachting evident kansloze aanvragen niet zullen worden ingediend. Wel komt duidelijk een beeld naar voren van een uiterst milde toets. Tot eind jaren ’60 wordt de toets amper toegepast voor lager geschoolde arbeid, daarna worden milde eisen opgelegd aan potentieel beschikbaar binnenlands aanbod, na een jaar werken werd aan vreemdelingen geen arbeidsmarkttoets meer opgelegd en voor hoger gekwalificeerd personeel werd aan werkgevers nauwelijks iets geweigerd, totdat de toets zelfs formeel werd afgeschaft boven een bepaalde beloningsgrens. Ook gezinsmigranten kregen een werkvergunning zonder arbeidsmarkttoets. Bovendien werd het bereik van het toetsbeleid steeds verder ingeperkt door de uitbreiding van de Europese gemeenschap en de groeiende stroom vluchtelingen.
5.2 De middelentoets
De middelentoets betreft nagenoeg altijd arbeidsinkomen.[28] Zowel voor initiële toelating, verlenging van verblijf en toelating voor onbepaalde tijd geldt een arbeidscontract als indicatie van voldoende middelen van bestaan. Voor duurzame middelen van bestaan wordt standaard vereist dat de middelen nog minstens een jaar beschikbaar zijn. Als norm voor voldoende niveau gaat in de loop van de tijd het bestaansminimum gelden zoals dat blijkt uit de sociale wetgeving (de bijstandsnorm). Wanneer dat precies gebeurt is (mij) niet duidelijk, waarschijnlijk in de loop van de jaren ’60.[29] Zoals boven gemeld werd bij het opkomen van de Mediterrane immigratie nauwelijks getoetst.
Volgens de Vreemdelingenwet 1964 komt een vreemdeling na 5 jaar voorlopig verblijf in aanmerking voor een vestigingsvergunning; bij een aanvraag na 10 jaar legaal verblijf wordt geen middelentoets meer toegepast.[30] In 1972 schreef de Staatssecretaris van Justitie, over het verlenen van een vestigingsvergunning na 5 jaar: “Voorts zullen de inkomsten niet redelijkerwijs gewaarborgd zijn indien de vreemdeling gedurende langere tijd of meermalen ten laste van de openbare kas is gekomen, met name indien hij de laatste vijf jaar langer dan zes maanden achtereen of ten minste driemaal een uitkering krachtens de Algemene Bijstandswet heeft genoten”. Kortstondig een bijstandsuitkering ontvangen is dus geen reden om een vestigingsvergunning te weigeren en onvoldoende middelen van bestaan in die zin kan ook geen reden zijn geweest om een verblijfsvergunning in te trekken. Onderscheid werd gemaakt tussen de openbare kas en sociale verzekering waarvoor de vreemdeling premie had betaald: “Vreemdelingen die in het genot zijn van uitkeringen krachtens een der sociale verzekeringswetten (met name de Ziektewet, of de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering) zullen in het algemeen geacht kunnen worden om, voor de toepassing van deze regeling, over voldoende middelen van bestaan te beschikken.” TBV66 1972 02 (ru.nl). In 1973 maakte de rechter duidelijk dat werkloosheid niet per se een indicator is van onvoldoende bestaansmiddelen. Bepaald werd dat een verblijfsvergunning niet mocht worden ingetrokken bij niet-verwijtbare werkloosheid of bij ziekte. In 1974 werd bepaald dat ook een vestigingsvergunning (permanente verblijfsvergunning) na 5 jaar moest worden verleend bij niet-verwijtbare werkloosheid (De Lange, 128).[31] De nadruk op niet-verwijtbaarheid ligt in de lijn van niet-verwijtbare ziekte en arbeidsongeschiktheid. Daarmee heeft de rechter een stevige draai gegeven aan het begrip economische zelfstandigheid, zeker gelet op het feit dat op dat moment voor recht op een werkloosheiduitkering beperkte eisen werden gesteld aan het arbeidsverleden (de wet van 1949 eiste minimaal 156 dagen werk in het jaar voorafgaand aan de werkloosheid). In 1993 is de clausule over niet-verwijtbaarheid van werkloosheid vervallen. Als norm voor de middelentoets geldt tegenwoordig expliciet het “bestaansminimum” zoals afgemeten aan de bedragen die gelden voor de sociale uitkeringen. De bedragen zijn gedifferentieerd naar leeftijd en huishoudsamenstelling (voor gehuwden is de bruto norm gelijk aan het wettelijk minimumloon), maar de differentiatie is niet constant in de tijd)[32].
De middelentoets werd vooral relevant toen gezinsmigratie van betekenis werd. Aanvankelijk, van 1955 tot 1960, werd gezinsmigratie gewoon verboden door de Ministerraad. Middelentoets noch arbeidsmarkttoets speelden daarbij enige rol[33]. Met het oplopen van de maatschappelijke en politieke druk om gezinsmigratie toe te staan werd de strijd gevoerd om wachttijden en, vanwege de woningnood, om de eis van passende huisvesting (Bonjour, par 2.6). Onder druk van de EEG werd de wachttijd van EEG onderdanen in 1961 op 1 jaar gesteld; voor niet-onderdanen gold 3 jaar, in 1964 terug gebracht tot 2 jaar. In 1968 werd de wachttijd voor EEG onderdanen afgeschaft, in 1970 op 1 jaar gesteld voor niet-EEG onderdanen. Over een middelentoets werd niet gesproken. Het Vreemdelingenbesluit van 1966 (artikel 47) geeft echtgenote en minderjarige kinderen (tot 21 jaar) van een Nederlander of een vreemdeling met recht op vestiging voor onbepaalde tijd ook recht op vestiging voor onbepaalde tijd nadat die gezinsleden 1 jaar legaal aanwezig zijn geweest, zonder naar een middelentoets te verwijzen (de ‘10 lid 2’- status van de Vw 1964 of ‘blauwe kaart’). De vergunning bleef geldig zolang de gezinsband bleef bestaan. Legale aanwezigheid vereiste wel een middelentoets; de reeds aanwezige vreemdeling moest dan een baan hebben of, bij een tijdelijke verblijfsvergunning, een arbeidscontract voor minstens een jaar.[34] In lijn met de rechterlijke uitspraak dat een verblijfsvergunning niet kon worden ingetrokken bij recht op uitkering krachtens sociale verzekering werd sinds 1973 toelating van de buitenlandse echtgenoot van een Nederlandse vrouw alleen geweigerd vanwege onvoldoende inkomen, indien dit aan henzelf te wijten was. Vanaf 1978 werd deze regeling ook toegepast op vluchtelingen en vestigingsvergunninghouders (Bonjour, 145)[35]. Van 1983 tot 1985 was het criterium van “niet-verwijtbaarheid” van onvoldoende inkomen ingetrokken voor “verblijfgevers” die zelf in het kader van gezinshereniging naar Nederland waren gekomen (Van den Bedem et al. ,1994, 1).
Aanvankelijk hadden alle vreemdelingen die in het kader van gezinshereniging naar Nederland kwamen een afhankelijke verblijfstatus. Na vijf jaar verblijf kwamen ze in aanmerking voor een vestigingsvergunning indien zij over voldoende inkomen beschikten. Het verblijf kon worden beëindigd bij beëindiging van de gezinsband. Vanaf 1978/1979 konden huwelijkspartners na drie jaar verblijf een zelfstandige verblijfsvergunning zonder middelentoets krijgen, tenzij onvoldoende inkomen aan de betrokkene verwijtbaar was. In 1982 kregen huwelijkspartners na drie jaar huwelijk en één jaar verblijf aanspraak op een zelfstandige verblijfsvergunning indien hun huwelijk stuk liep, zonder middelentoets voor arbeidsongeschikten of ouders van jonge kinderen en met overweging of ‘klemmende redenen van humanitaire aard’ zich tegen verblijfsbeëindiging verzetten.
Vanaf 1973 kwam gezinsvorming in beeld: zonen van immigranten die een bruid uit hun herkomstland haalden. Daarvoor golden de reguliere individuele voorwaarden voor gezinshereniging. Vanaf 1983 werd de daarbij behorende vrijstelling van de middelentoets voor houders van een vestigingsvergunning aan wie gebrek aan inkomen niet kon worden verweten afgeschaft; in 1985 werd die vrijstelling weer ingevoerd.
In 1993 werd het criterium van niet-verwijtbaarheid afgeschaft. Volgens de Vreemdelingencirculaire 1994 moet strikt aan de inkomensnorm worden getoetst: voor overkomst van huwelijkspartner en minderjarige kinderen is minimaal een netto gezinsinkomen op het niveau van de bijstand vereist. Inkomen krachtens inkomensvervangende sociale verzekeringen en sociale werkvoorziening telt mee, bijstandsuitkeringen niet. Voor toegelaten vluchtelingen (onbepaalde tijd), asielgerechtigden (bepaalde tijd) en houders van een vestigingsvergunning gelden afwijkende normen. Voor personen van 23 jaar en ouder is 70% van het bijstandsinkomen voor een gezin voldoende. Hetzelfde geldt voor jongeren van 18-23 jaar die minder dan 32 uur per week werken; werken ze meer dan 32 uur per week dan geldt geen middelentoets. Voor langdurig werklozen, met een werkloosheidsuitkering op grond van de Bijstand (uit publieke middelen, dus niet krachtens de werkloosheidsverzekering) kan die uitkering gelden als inkomen voor de middelentoets, afhankelijk van persoonlijke omstandigheden en voldoende inspanning om in het eigen levensonderhoud te voorzien. Vrijgesteld van de middelentoets zijn ouderen (boven 57,5 jaar), één-ouder gezinnen met kinderen onder de 5 jaar en arbeidsongeschikten.
In 1994 werd de ‘blauwe kaart’ afgeschaft. Dit betekende dat de verblijfsvergunning voor nieuw binnengekomen buitenlandse gezinsleden elk jaar moest worden verlengd, tot ze na vijf jaar in aanmerking zouden komen voor een permanente vestigingsvergunning. Staatssecretaris Kosto beloofde de Kamer dat de inkomenstoets bij de jaarlijkse verlenging echter niet zou worden toegepast. In een evaluatie in 1995 werd ook geconstateerd dat het inkomensvereiste in de praktijk redelijk soepel werd toegepast door de uitvoerende diensten: wie een inkomen van een aantal tientjes onder het normbedrag had kreeg – afhankelijk van de overige omstandigheden – vaak toch toestemming voor gezinshereniging. De staatssecretaris besloot daarna dat de inkomenseis voortaan strikt moest worden gehanteerd.
In de Vreemdelingenwet 2000 werd de inkomenseis verscherpt[36]. Het inkomensvereiste was tot die tijd 100% van de bijstandsnorm voor niet-huwelijkse partners en voor vreemdelingen met een tijdelijke vergunning, en 70% voor huwelijkse partners van Nederlanders en van vreemdelingen met een permanente vergunning. Ook voor de laatstgenoemden werd de norm op 100% gesteld. In 2004 werd de norm voor gezinsvorming verhoogd tot 120% van het minimumloon, met als argument dat vanaf dat inkomensniveau geen aanspraak meer gold op bijzondere bijstand en kwijtschelding van belasting.
In het Chakroun arrest van 2010 bepaalt het EU Hof dat de middelentoets wel mag worden gebaseerd op een referentienorm, maar dat die niet rigide mag worden toegepast. Gezinshereniging mag niet worden geweigerd aan een gezinshereniger die het bewijs heeft geleverd over stabiele en regelmatige inkomsten te beschikken om in zijn algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en in die van zijn gezinsleden te kunnen voorzien (de formule van de EU richtlijn 2003[37]), maar die op grond van zijn inkomen toch een beroep zal kunnen doen op bijzondere bijstand, kwijtscheldingen van heffingen of inkomensondersteunende maatregelen in het kader van het gemeentelijk minimabeleid (de argumentatie voor de 120 % norm). Het Hof wijst er ook op dat krachtens de EU richtlijn van 2003 geen onderscheid mag worden gemaakt tussen normen voor gezinsvorming en voor gezinshereniging. Inmiddels geldt voor gezinshereniging 100% van het minimumloon als norm.
Aan duurzaamheid van inkomen uit onderneming is voldaan als de inkomsten minstens anderhalf jaar uit dezelfde onderneming zijn verkregen. Voor inkomsten uit arbeid geldt dat ze nog minstens een jaar beschikbaar moeten zijn, of het afgelopen jaar en nog 6 maanden[38], of ten tijde van de aanvraag beschikbaar en de afgelopen 3 jaar steeds beschikbaar.
Voor gezinsmigratie van vluchtelingen bestond in de jaren negentig een apart regime. Een toegelaten vluchteling met A-status was vrijgesteld van de middelentoets wanneer hun gezinsleden dezelfde nationaliteit hadden en direct met de erkende vluchteling meereisden of binnen een ‘redelijke termijn’ volgden. Wanneer gezinsleden zich pas later bij de vluchteling voegden, of in geval van gezinsvorming, golden voor A-statushouders dezelfde versoepelde voorwaarden als voor Nederlanders en vestigingsvergunninghouders (zie boven, Vreemdelingencirculaire 1994). Vluchtelingen met ‘vergunning tot verblijf-humanitair’ (vtv-hum, voor vluchtelingen die niet kwalificeerden voor het Vluchtelingenverdrag) moesten hun verblijfsvergunning jaarlijks verlengen en werden voor gezinsmigratie aan de onverkorte middelentoets onderworpen. Asielzoekers die op grond van de ‘algemene leefsituatie’ niet terug naar hun land van herkomst konden kregen een voorlopige vergunning tot verblijf (vvtv) die kon worden ingetrokken zodra de situatie in het herkomstland voldoende was verbeterd; zij mochten geen gezinsleden laten overkomen, maar kregen na 3 jaar een vtv-hum, met bijbehorende voorwaarden voor gezinsmigratie, waaronder onverkorte middelentoets. In 1997 bepaalde de staatssecretaris dat voor houders van een vtv-hum na 3 jaar ontheffing zou worden verleend van het inkomensvereiste indien betrokkene zich actief had ingespannen om zelfstandig in zijn levensonderhoud te voorzien.
Sinds 2003 valt gezinshereniging uit derde-landen (niet-EU) ook onder een EU richtlijn.[39] Voor minderjarige vluchtelingen wordt bepaald dat voor toelating van de ouders de gebruikelijke voorwaarden (openbare orde, middelentoets) niet kunnen worden opgelegd. Voor toelating van huwelijkspartner en minderjarige (adoptie-) kinderen kan bewijs van voldoen aan de voorwaarden alleen van de vluchteling worden verlangd als de aanvraag niet binnen 3 maanden wordt ingediend.
Ook de middelentoets is voornamelijk lankmoedig toegepast. IJking op het relevante sociaal minimum ligt voor de hand. Dit zou aanvankelijk een inkomen kunnen zijn net boven het niveau van de armenzorg, maar het kon later gemakkelijk aanknopen bij het niveau dat als sociaal minimum in de wetgeving werd vastgelegd.
5.3 Andere criteria
Passende huisvesting speelde een rol vanaf het naoorlogse begin van de immigratie tot aan de Vreemdelingenwet 2000, waarin het criterium niet meer voorkomt. Ik ken geen studies waarin wordt onderzocht of en in hoeverre dit criterium een bindende restrictie op immigratie is geweest, in plaats van een vrijblijvend argument in beleidsdiscussies.[40] Wachttijden hebben een rol gespeeld, voor het verkrijgen van permanente vergunningen voor verblijf en verrichten van arbeid, voor recht op gezinshereniging en -vorming. Voor gezinsmigratie zijn ook leeftijdsgrenzen gesteld. Voor al deze regelingen zijn parameterwaarden in de loop van de na-oorlogse periode aan verandering onderhevig geweest.
Het gezinsbegrip heeft ingrijpende wijzigingen ondergaan. Aanvankelijk was het hele beleid gebaseerd op het traditionele huwelijk met de man als hoofd en kostwinner en de vrouw als afhankelijke partner. Bij ongehuwd samenleven werd tot 1969 geen toestemming verleend voor overkomst van de partner. In 1973 werd bepaald dat verblijf kon worden toegestaan als en voor zolang er sprake was van een serieuze relatie met een Nederlander die de verantwoordelijkheid voor de kosten van het levensonderhoud van de ander op zich nam. Ook werd toen besloten dat voortaan ook andere familieleden dan de partner voor verblijf in Nederland in aanmerking konden komen, indien zij ‘in het land van herkomst reeds feitelijk deel hebben uitgemaakt van het gezin van de buitenlandse werknemer’, dat wil zeggen bij hem hebben ingewoond, en ‘van hem ook afhankelijk zijn’. Dit betrof dan meerderjarige dochters, behoeftige ouders, maar ‘ook in bijzondere gevallen andere familieleden’. In de jaren ’70 werden ook homoseksuele relaties als toelatingsgrond erkend. In 1979 stelde de Notitie Vreemdelingenbeleid dat vluchtelingen voortaan onder dezelfde voorwaarden als Nederlanders hun niet-huwelijkse partners mochten laten overkomen.
Voor Surinamers heeft tijdelijk een zeer ruim gezinsbegrip gegolden. In de aanloop naar de onafhankelijkheid werd in 1975 een soepele toegangsregeling voor Surinaamse staatsburgers ingevoerd (geen visum, geen mvv, geen inkomenstoets, wel passende huisvesting). Toelating van ‘andere familieleden die feitelijk deel uitmaken van het gezin’ werd nu gegarandeerd. In de vestigingsovereenkomst bij de onafhankelijkheid, in 1980, werden de speciale voorwaarden voor ’andere familieleden’ niet meer opgenomen.
In 1986 werd het criterium ‘feitelijk behoren tot het gezin’ ingeperkt door te bepalen dat de gezinsband als ‘definitief’ verbroken diende te worden beschouwd bij duurzame opneming in een ander gezin en de ouder(s) niet meer met het gezag zijn belast of niet (meer) in de kosten van opvoeding en verzorging voorzien; zelfstandig gaan wonen en in eigen onderhoud gaan voorzien; vormen van een zelfstandig gezin door het aangaan van een huwelijk of relatie. Voortaan moesten ouders voor hereniging schriftelijk bewijs overleggen dat ze bij de opvoeding van hun kind betrokken waren geweest en steeds de volledige kosten van het levensonderhoud hadden gedragen. In 2001 werd besloten dat tot vijf jaar na het moment van scheiding zonder verder bewijs zou worden aangenomen, dat de band tussen ouder en kind niet was verbroken, tenzij het kind zelfstandig was gaan wonen of een eigen gezin had gesticht. In 2006 werd het criterium ‘feitelijke gezinsband’ afgeschaft, na uitspraken van het Europese Hof (Bonjour, 270).
5.4 Van nationale naar EU regulering
Vrij personenverkeer is vanaf het begin een doelstelling van Europese samenwerking geweest. De regelingen op basis van het oprichtingsverdrag van de EEG in 1957 waren gericht op economisch actieven. Sinds 1992 hebben ook economisch niet-actieven (gepensioneerden, renteniers, studenten) recht op vrije vestiging. In de huidige regeling (Kuijer en Steenbergen, 2004, 161-162) kan het recht van Gemeenschapsonderdanen[41] worden beperkt op grond van overwegingen van openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en middelen van bestaan: onevenredig beroep op openbare middelen. De Vreemdelingencirculaire 2000 bestempelde een uitkering van meer dan 50% van het sociaal minimum als onevenredig.
Het Europese Hof van Justitie heeft in 2004 uitgesproken dat een bijstandsuitkering niet kan worden geweigerd zo lang een Unieburger rechtmatig verblijf houdt (Kuijer en Steenbergen, 2004, 165, noot 136). Maar rechtmatig verblijf kan worden beëindigd, bij een verblijf in Nederland korter dan 5 jaar, indien een beroep op bijstand wordt gedaan; de IND beoordeelt dit op grond van de persoonlijke omstandigheden. Bij een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, die kan worden aangevraagd na 5 jaar, test de IND op voldoende middelen van bestaan in de afgelopen 5 jaar, en daarbij wordt bijstandsinkomen niet uitgesloten. Een gemeenschapsonderdaan heeft geen verblijfsvergunning of werkvergunning nodig, maar is wel bij verblijf van meer dan 4 maanden verplicht tot inschrijving bij het bevolkingsregister van de gemeente. [42] Het verblijfsrecht van een gemeenschapsonderdaan geldt identiek voor degenen die feitelijk tot zijn/haar gezin behoren (zoals partner, kinderen, (schoon-) ouders).
6.1 Wie heerst in de arena?
Immigratiebeleid gaat over het dienen van verschillende belangen, belangen van verschillende partijen. Het is een politieke strijd waarbij niet altijd dezelfde partij de arena beheerst en waarin de strijd ook niet altijd in de openbaarheid wordt gevoerd.
Vreemdelingenbeleid is van oudsher het domein van het Ministerie van Justitie. Het belangrijkste doel van de Vreemdelingenwet 1849 was het weren van “bedelaars en oproerkraaiers”. Krachtens die wet geschiedde toelating door het hoofd van de politie in de gemeente van aankomst, handhaving en toezicht lagen in handen van politie en rechtbanken. Met de Wet Regeling Arbeid Vreemdelingen 1934 doet de arbeidsvergunning zijn entree en krijgt het Ministerie van Sociale Zaken greep op arbeidsmigratie. De gehele na-oorlogse periode is er spanning geweest tussen de twee ministeries die pas eindigde met de Wet Modern Migratiebeleid 2013, waarbij de hele uitvoering van het immigratiebeleid weer onder het Ministerie van Justitie valt. De spanning uitte zich in een voortdurende competentiestrijd en in het behartigen van verschillende belangen: arbeidsmarktbelangen door Sociale Zaken, veiligheid, maatschappelijke cohesie en harmonie door Justitie.[43] En vooral in de beginjaren van de immigratie speelde die strijd zich af achter gesloten ambtelijke deuren. In de woorden van Bonjour (2014, 39): “Een besloten kring ambtenaren van de ministeries van Justitie en Sociale Zaken bepaalde – in vérgaande mate beschut tegen inmenging van rechter, parlement en zelfs bewindspersonen – de voorwaarden voor toelating en verblijf van arbeidsmigranten én hun gezinsleden. Aangezien Sociale Zaken en Justitie er heel verschillende visies op het migratievraagstuk op na hielden, leidde dat twintig jaar lang vrijwel voortdurend tot felle conflicten.”
Ook De Lange (2007) merkt op dat in de eerste periode van na-oorlogse immigratie (1945-1960) noch het Parlement, noch de Ministerraad een rol van betekenis speelden. Het waren de ambtenaren van Sociale Zaken, met name van het Directoraat-Generaal Arbeidsvoorziening, die de dienst uitmaakten. Arbeidsvoorziening gaf soepel werkvergunningen af en opereerde daarbij in hoge mate autonoom. Zo schafte de directeur de toets op Nederlands belang af toen de OECD in 1953 bepaalde dat een buitenlandse werknemer een werkgunning moest krijgen als er geen lokaal aanbod was[44]. De Dienst paste op eigen gezag leeftijdsgrenzen voor arbeidsmigranten aan en stelde de eis dat een werkgever ook Nederlandse arbeidskrachten moest opleiden zonder dat daar een wettelijke basis voor was (o.c., 51, 70 en 86). Ook later, tijdens de grootschalige recrutering (1961-1975), blijft Arbeidsvoorziening de grote stuurman. Toelatingsbeslissingen worden gebaseerd op interne instructies, werkvergunningen worden soepel verleend en verblijfsvergunningen volgen daarna even soepel. Als de werkloosheid eind jaren ’60 oploopt beslist de Dienst om de arbeidsmarkttoets weer in te voeren (met weinig effect overigens: 11% van de aanvragen werd geweigerd in 1970, 3% in 1971; o.c., 125/6). Met evenwicht op de arbeidsmarkt als achterliggende doelstelling heeft Sociale Zaken de werving van ongeschoolde arbeid naar zich toe getrokken tijdens de grote krapte, op de rem getrapt toen na de oliecrisis van 1973 de werkloosheid opliep, en aantrekken van hoog geschoold personeel voor internationaal opererende ondernemingen gefaciliteerd. De macht van Sociale Zaken steunde op het toen overheersende gewicht van de financieel-economische argumenten: werkgelegenheid, inkomen, groei.
Bezwaren tegen arbeidsimmigratie, zoals woningtekorten, overbevolking, druk op sociale cohesie werden door andere ministeries ingebracht. Justitie hamerde op het aloude belang van maatschappelijke orde, veiligheid en rust, maar kreeg pas greep op het immigratiebeleid toen de steeds geuite vrees terecht bleek. Bij de voorbereiding van een nieuwe wet arbeidsvergunningen vreemdelingen, op Sociale Zaken in 1960, wilde de voorzitter van de ambtelijke commissie Justitie er nadrukkelijk niet bij hebben (De Lange, 103). In 1969 uitte toenmalig minister van Justitie Polak zijn zorgen over oplopende sociale spanningen: “Naarmate de hoeveelheid vreemde arbeiders groter wordt groeit tegelijkertijd de hoeveelheid blijvers en hun gezinnen. Zij komen uit steeds verder afgelegen landen (..). Daarmee zou gepaard gaan dat de integratie steeds trager zal verlopen. Aldus kan een sociaal probleem groeien, waarvan latere geslachten de wrange vruchten zouden plukken.” (De Lange, 130). Herhaaldelijk heeft Justitie aangedrongen op integratie van verblijfsvergunning en arbeidsvergunning. In de Vreemdelingenwet 1965 werd een visumeis ingevoerd voor vreemdelingen die langer dan 3 maanden wilden verblijven, de mvv-eis (machtiging tot voorlopig verblijf), waarmee Justitie eindelijk een vinger in de pap kreeg (De Lange, 124). De eis had aanvankelijk een zeer beperkte werkingssfeer, maar werd in 1968 door de Minister van Justitie ook verplicht gesteld voor immigranten uit de wervingslanden (volgens De Lange, 124, pikant genoeg, waarschijnlijk op verzoek van de Minister van Sociale Zaken). Justitie wilde juist de toelating van arbeidsmigranten geheel volgens de vreemdelingenwet laten lopen, met een adviserende rol van Sociale Zaken en afschaffing van de aparte arbeidsvergunning (De Lange, 229). In de tweede helft van de jaren ’80 heeft Justitie een voorstel voor een nieuwe vreemdelingenwet opgesteld waarin de tijdelijkheid van arbeidsvergunningen centraal stond, maar die voorstellen hebben het niet gehaald (De Lange, 234).
Over gezinsmigratie voerden Sociale Zaken en Justitie zware strijd (Bonjour, 2014). Sociale Zaken wilde versoepeling van gezinsmigratie, om daarmee de door werkgevers gewenste verbetering van de werving van ongeschoolden te realiseren. Justitie vreesde permanente vestiging van vreemdelingen, en trachtte dat te voorkomen door gezinsmigratie te weren. “Als het aan Justitie had gelegen, was de overkomst van gezinnen van buitenlandse arbeiders zelfs nooit toegestaan.” (Bonjour, 60-61). Justitie verloor dit gevecht, met pijn in ’t hart: “Minister Polak (vvd) van Justitie reageerde daarop in een aantekening aan zijn ambtenaren: ‘’t Zal wel moeten. Ik vind het jammer. We worden steeds meer een immigratieland’ “.(Bonjour, 74). [45]
Uiteindelijk heeft Sociale Zaken duidelijk aan macht en invloed verloren, met name omdat haar territorium aan belang verloor. Sociale Zaken had vooral bemoeienis met ongeschoolde arbeid, aanvankelijk in de werving, later in de afremming. Maar immigratie van ongeschoolde arbeid verloor aan relevantie, gezinsmigratie en asielmigratie werden dominant. Bovendien werd arbeidsmigratie aanzienlijk minder bestuurbaar door de toenemende interne openheid van de EU. Arbeidsmigratie in de EU valt nu zelfs onder het Ministerie van Justitie (De Lange, 407). De verschuiving in de machtsverhouding bleek ook toen de Kennismigrantenregeling van 2004, naar zijn aard een arbeidsmarktregeling, werd uitgevoerd door Justitie (in casu de IND) en niet door Sociale Zaken. Met de Wet Modern Migratiebeleid van 2013 lijkt de rol van Sociale Zaken toch zo goed als uitgespeeld. Volledige afschaffing van de Wet Arbeid Vreemdelingen is echter volgens De Lange nog niet aan de orde omdat vakbeweging en Sociale Zaken de onderkant van de arbeidsmarkt willen blijven beschermen (De Lange, 407).
De Lange (2007, 404-405) vat haar bevindingen als volgt samen. “Tot het midden van de jaren ’70 hebben werkgeversorganisaties, vakbonden en het Ministerie van Sociale Zaken een gezamenlijk belang. De ministeries van Volkshuisvesting en Maatschappelijk Werk zijn dan de sterkste opponenten van immigratie.” Met het oplopen van de werkloosheid vervalt dat bondgenootschap en gaan politiek en publieke opinie meer aandacht besteden aan immigratieproblemen.
Academische economen waren wel betrokken bij het immigratiebeleid als adviseurs in gremia als de SER en Raad voor de Arbeidsmarkt, maar wetenschappelijke bijdragen vanuit de onderzoekswereld waren er amper. De kritische kijk van economen heeft geen rol van betekenis gespeeld in het debat, door onderdrukking vanuit beleidskringen en door zelfcensuur (Van de Beek, 2010). Vooral vanaf de late jaren ’70, toen de gezinsmigratie omvangrijk werd en de beleidsaandacht primair op integratie van minderheden werd gericht, werd het onderzoek gedomineerd door sociologen, antropologen en sociaal geografen, met een sterke betrokkenheid bij verbetering van de positie van minderheden. Onderzoeksopdrachten kwamen vooral van het Ministerie van Maatschappelijk werk (CRM) (Bonjour, 2014, 26), beleidsadviezen kwamen voornamelijk via een adviesraad van datzelfde ministerie[46] . Van de Beek (2010, 47) citeert een latere observator: “This methodological preference was related to a research ethos that required the researchers to identify themselves with immigrants, often defined as the ‘underdog’. ”
De greep van de nationale politiek op immigratie is stevig uitgehold door regelgeving van de EU, aansluiting bij andere internationale verdragen en, mede in samenhang daarmee, een proces van juridisering waarbij belanghebbenden steun zoeken bij rechtbanken en gerechtshoven, en rechters uitspraken doen die beleidsmakers niet altijd beoogden[47]. Dit proces wordt versterkt door ondersteuning door gespecialiseerde juristen en hulporganisaties, deels gefinancierd door de overheid[48]. In samenhang met de verschuiving van vreemdelingenrecht naar EU en internationale verdragen, ontwikkelde zich onder juristen een specialisatie in het vreemdelingenrecht, veelal vanuit een duidelijke ideële motivatie: “Tot op heden blijven Nederlandse onderzoekers van het vreemdelingenrecht zich betrokken tonen bij de versterking van de rechtspositie van vreemdelingen in Nederland.” (Bonjour, 2014, 26).
Rodrigues (2010) noemt bij verdragen over mensenrechten de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948), het Europees Verdrag voor Rechten van de Mens (1950, EVRM), het Vluchtelingenverdrag (1951) en het Internationaal Verdrag ter Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (1966, IVUR). De VN Vluchtelingen Conventie 1951, in Nederland van kracht sinds 1956, bepaalt dat vluchtelingen niet kunnen worden terug gestuurd naar het gebied waar hun leven of vrijheid wordt bedreigd op grond van ras, religie, nationaliteit, politieke overtuiging of behoren tot een bepaalde sociale groep. Vluchtelingen mogen in hun rechten niet worden gediscrimineerd in vergelijking met ingezetenen of andere immigranten. De conventie geeft geen recht op vrije vestiging in een land, alleen toegang tot het rechtssysteem. De conventie schrijft wel vrije toegang tot de arbeidsmarkt voor na 3 jaar legaal verblijf. De werking van dit verdrag was aanvankelijk beperkt tot vluchtelingenstromen die het gevolg waren van de Tweede Wereldoorlog. Dit impliceerde niet alleen een beperking in de tijd, maar ook een de facto beperking tot vluchtelingen afkomstig uit Europa. Deze beperkingen werden in 1967 losgelaten met het aannemen van een aanvulling op het oorspronkelijke verdrag, die bekend staat als het ‘Protocol van New York‘.” De open einde-regeling die alle aardbewoners het recht geeft op een asielprocedure in Nederland, bestaat dus pas sinds 1967.
Ook de organisatie voor opvang van asielzoekers en besluitvorming over hun aanvraag heeft voortdurend onder vuur gelegen. De grote zorg was steeds dat de besluitvorming te traag was. Van de Beek (2010, p 186-189) schrijft dat toe aan juridisering en beperkte capaciteit bij de IND. De beslissing op asielaanvraag is een ambtelijke beslissing waartegen beroep mogelijk is op grond van de wettelijke regeling administratieve rechtspraak. Daarmee kunnen beslissingen worden getoetst aan internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag, de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens.
Rodrigues (2010) stelt onomwonden dat mensenrechtenverdragen en vreemdelingenrecht de nationale beleidsruimte hebben beperkt zo niet geëlimineerd. Over het vreemdelingenrecht merkt Rodrigues zelfs op dat het van oorsprong nationale vreemdelingenrecht sinds het Verdrag van Amsterdam (1999) voornamelijk EU recht is geworden[49]. Het Europese recht is dwingend en van hogere orde dan het nationale recht. Hetzelfde geldt voor de mensenrechtenverdragen. Het opzeggen van die verdragen is een complex en langdurig proces. Vanwege de vervlechting van het Europese recht met het EVRM en door de bindende kracht van het Grondrechtenhandvest zou tevens het lidmaatschap van de EU beëindigd moeten worden (Rodrigues, 2010, p 10). Met het van kracht worden van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, in 2009, is het recht op asiel als grondrecht erkend door de EU[50].
Als illustratie van de vergaande en niet altijd voorziene rol van de juridisering kan worden gewezen op de verhandeling van Rodigrues:” Het bepalen of mensen al dan niet toegang krijgen tot een staat is een vorm van ongelijke behandeling die op gespannen voet staat met het fundamentele beginsel van non-discriminatie.” (o.c., 4). Dat is een zeer vergaand uitgangspunt, dat toegang tot een staat (bijna?) tot grondrecht verheft. Rodrigues verwijst ook naar een discussie onder juristen of op grond van internationale verdragen wel onderscheid naar nationaliteit mag worden gemaakt (zoals westers versus niet-westers) bij de eis in de Wet inburgering buitenland (Wib) dat voorafgaand aan de komst naar Nederland het inburgeringsexamen behaald moet zijn. Dat suggereert dat bij ondertekening van internationale verdragen inderdaad niet alle consequenties zijn doordacht. Bij nationale wetgeving zijn in dergelijke gevallen correcties mogelijk, terwijl dit bij internationale verdragen welhaast is uitgesloten.[51]
Bonjour (p 180) bestrijdt de opvatting dat rechters – op grond van nationaal recht of internationale verdragen – de rechten van migranten zouden hebben verdedigd en zo de ruimte hebben beperkt waarover regeringen beschikten om toelating en verblijf van vreemdelingen aan restricties te onderwerpen. Volgens haar geldt dit zeker niet voor de ontwikkeling van het Nederlands gezinsmigratiebeleid tussen 1975 en 1989. In haar perceptie was het genereuze beleid dat Nederland in deze periode voerde niet het resultaat van rechterlijke bemoeienis, maar van keuzen die ambtenaren en politici uit eigen beweging hebben gemaakt, op grond van hun perceptie en weging van de materiële en immateriële, individuele en collectieve belangen die bij het gezinsmigratiebeleid op het spel stonden. Maar daarbij kan worden aangetekend dat het wel een rechterlijke uitspraak was, in 1973, die bepaalde dat werkloosheid geen grond voor weigering van gezinsmigratie kon zijn. De wetten mogen dan voorvloeien uit het politieke proces, in het juridische circuit worden implicaties naar boven gehaald die aanvankelijk, bij de wetgeving, niet aan de orde zijn gekomen (vergelijk de asielwetgeving).
De belangenstrijd in de arena heeft ook steeds onder invloed gestaan van het rumoer op de publieke tribune. Toch is het moeilijk om daarin heldere trends te onderscheiden. In de eerste naoorlogse jaren werd immigratiebeleid in de ambtelijke catacomben bepaald en kwam zelfs het parlement er niet aan te pas. Daarna zijn er tal van incidenten waarbij sommige groeperingen zich nadrukkelijk ten gunste van de belangen van immigranten uitspreken, sommige groeperingen nadrukkelijk zorg voor die belangen afwijzen en eigen belangen voorop stellen, terwijl in specifieke incidentele gevallen de regels als schrijnend worden ervaren en massaal steun voor de benadeelden wordt geventileerd. De publieke opinie trekt daarmee grillige sporen door het beleid. Omdat verschillende groepen zich uiten als voor- of tegenstander van bepaalde algemene beleidsregels en daarnaast de schijnwerper vol op schrijnende individuele gevallen staat, is uit publieke opinie en media aandacht niet altijd een consistente lijn te distilleren. En daarmee evenmin van de invloed van de publieke opinie op de besluitvorming. Enkele voorbeelden verzameld in een Bijlage illustreren dat.[52]
Bonjour (2014, 84) spreekt zich ook uit over de rol van de media en de publieke opinie. Zij concludeert “ De Nederlandse media van de jaren zestig lijken wezenlijk te hebben bijgedragen aan de druk op Justitie om gezinsleden van arbeidsmigranten die in overtreding van de regelgeving in Nederland verbleven, bij hun vader en echtgenoot te laten blijven.” Een publiek debat over nieuwe regelgeving en nieuw beleid, is een wezenlijk onderdeel van een goed democratisch proces. Maar het lijkt er op dat media-aandacht, vaak voor gevallen op de grens van een toepassingscriterium, met de nadruk op emotionele aspecten de ruimte voor politici heeft beperkt, en wellicht in toenemende mate, gelet op de enorme uitbreiding van het domein voor publiek debat.
6.2 Overbevolking, emigratie en immigratie
Direct na de Tweede Wereldoorlog overheerste de zorg om overbevolking, met bevordering van emigratie herhaaldelijk benoemd in de Troonrede als één van de speerpunten van beleid. 1949: “Ook met het oog op de werkgelegenheid, die voor de snel toenemende bevolking moet worden geschapen en die in het bijzonder van beslissend belang is voor de positie der arbeiders, acht de Regering de bevordering van de industrialisatie een van de kernpunten van het te voeren economisch beleid. Daarnaast zal zij aan de emigratie bijzondere aandacht schenken”. 1950: ”De sterke bevolkingsgroei en de beperktheid van de beschikbare grond blijven krachtige bevordering der emigratie eisen.”1951: ”In verband met de snelle bevolkingsgroei is naast de industrialisatie toeneming van de emigratie zeer gewenst. Zij vertoont reeds een sterk stijgende lijn. Met het oog daarop dient de organisatie van de emigratie te worden verbeterd, mede door regeling van de samenwerking tussen het Rijk en daartoe ge-eigende maatschappelijke organisaties. Een daartoe strekkend wetsontwerp is bij de Staten-Generaal ingediend.”1952: ”Voortzetting van een actief emigratiebeleid acht de Regering geboden.”1954: ”Het snelle tempo, waarin onze beroepsbevolking toeneemt, blijft ons land stellen voor een werkgelegenheidsvraagstuk op lange termijn, voor welks oplossing industrialisatie en exportvergroting, aangevuld door emigratie, nodig zijn”. In 1951 en 1952 werden migratienota’s uitgebracht, en in een historisch overzicht van de SER worden zelfs concrete doelstellingen geciteerd: ”Geconcretiseerd betekende dit dat ernaar werd gestreefd dat tot 1957 de emigratie de helft van de aanwas van de beroepsbevolking zou bedragen. De geschatte emigratie van 250.000 personen in vijf jaar (vanaf 1953) zou een vermindering van de beroepsbevolking met 110.000 personen ten gevolge hebben”.
Praktisch hield emigratiebeleid in dat emigranten subsidie kregen op de kosten van de grote oversteek, dat er gezorgd werd voor voorlichting en begeleiding en dat er overeenkomsten werden gesloten met traditionele bestemmingslanden als Australië en Nieuw Zeeland.[53] Andersom probeerde de overheid zelfs om de terugkeer van Nederlandse kolonialen uit Indië te voorkomen (Van de Beek 2010,157).
De grootschalige immigratie van laag-geschoolde arbeid uit Mediterrane landen die na 1960 op gang komt is evident in strijd met een actief emigratiebeleid en een besef van overbevolking. Beide inconsistenties werden ook in die tijd al geconstateerd. In 1955 loste de toenmalige Minister van Sociale Zaken die strijdigheid simpel op met de verklaring dat emigratie door Nederlanders permanent was en immigratie van gastarbeiders tijdelijk. Een formeel emigratiebeleid heeft bestaan van 1950 tot 1992.[54] De Emigratiewet 1967 is ingetrokken in 1999 en vervangen door de Remigratiewet, waarbij remigreren staat voor het zich buiten het Koninkrijk, in het land van herkomst, vestigen. Niet de autochtoon maar de allochtoon krijgt nu steun om te vertrekken.
Zorgen over overbevolking werden in de eerste na-oorlogse decennia breed gedeeld (zie ook Hartog, 2011), en strijdigheid met een restrictief bevolkingsbeleid bleef zeker niet onopgemerkt. In 1967 oordeelde de Directeur Economische Zaken van het Ministerie van Sociale Zaken dat immigratie zou leiden tot lager inkomen per capita door dalende land/arbeid en kapitaal/arbeid ratio’s (zie Van de Beek, 2010, p 221) en de Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk (Commissie Muntendam) adviseerde in 1977 dat het beleidsdoel een stabiele bevolkingsomvang moest zijn, met uitbanning van geboorte- en immigratie overschotten. Ook het CPB was duidelijk, in 1972: “Structurele bestendiging van de behoefte aan buitenlandse werknemers leidt tot een permanente vergroting van de Nederlandse bevolking. De problemen die uit de tegenwoordige bevolkingsomvang voortvloeien zijn al groot genoeg, bevolkingsgroei maakt de problemen nog groter” (geciteerd door Van de Beek, 2010, p 227). De spanning werd zeker erkend en vanaf het midden van de jaren zeventig voerde Nederland een restrictief immigratiebeleid, vanwege de ‘hoge bevolkingsdichtheid’ (Persbericht Notitie Vreemdelingenbeleid 1979, geciteerd in Bonjour, 2014, p 162). Ook in parlementaire discussies werd de bevolkingsproblematiek vaak te berde gebracht, zoals bij een debat in 1980: “Alle partijen, van cda tot ppr, stemden in met de noodzaak om, ‘in een dichtbevolkt land als het onze’, een restrictief immigratiebeleid te voeren”(Bonjour, 147).
Recente prognoses van het CBS dat immigratie in de komende jaren zal zorgen voor forse bevolkingstoename hebben in 2018 geleid tot een verzoek van de Tweede Kamer om toekomstscenario’s voor omvang en samenstelling van de bevolking te onderzoeken. Onder de naam Verkenning Bevolking 2050 coördineert NIDI dit onderzoek[55].
De inconsistentie van simultane bevordering van immigratie en emigratie is aanvankelijk weggewuifd (“immigratie is tijdelijk, emigratie is permanent”) en later opgelost door emigratiebeleid een stille dood te laten sterven[56]. Het rapport van de Commissie Muntendam kreeg een koele ontvangst en aanbevelingen voor een restrictief bevolkingsbeleid werden niet opgevolgd[57]. De bezwaren van stijgende bevolkingsdichtheid zijn vaak genoemd, maar een expliciete bevolkingspolitiek is er nooit gekomen. Bij een vraagoverschot naar arbeid heeft het werkgeversbelang altijd gedomineerd over het demografische argument, onderschrijving van het demografisch argument in tijden van aanbodoverschot zet geen zoden aan de dijk. Impliciet is er duidelijk sprake van pro-natalistisch beleid (kinderbijslag, ouderschapsverlof, fiscale tarieven en subsidieregelingen voor kinderopvang, scholing etc).
6.3 Permanent of tijdelijk?
Toen de immigratie van Mediterrane arbeiders op gang kwam, gingen alle betrokkenen, haast vanzelfsprekend, uit van tijdelijkheid. De nadruk lag dan ook op werving van ongehuwde mannen. Permanente immigratie om tekorten op de arbeidsmarkt op te vangen is zeker in die beginperiode nooit een doelstelling van beleid geweest. De strijd ging over wel of niet vastleggen van de beoogde tijdelijkheid: over de geldigheidsduur van arbeidsvergunningen en over de verblijfsduur waarna een vreemdeling zonder arbeidsvergunning zou mogen werken is veel discussie geweest. Maar een formele begrenzing is er nooit gekomen en vooral in de periode van grootscheepse werving zijn de regels door de ambtenaren van Arbeidsvoorziening zeer lankmoedig toegepast. Aanvankelijk gingen ook werkgevers uit van tijdelijkheid. De eerste wervingsovereenkomst, in 1955, regelde tewerkstelling voor 2 jaar, waarbij verlenging zou afhangen van de toestand op de arbeidsmarkt en het Centraal Sociaal Werkgeversverbond legde aan zijn leden uit dat een werkvergunning voor slechts 1 of 2 jaar kon worden verkregen. Maar in de praktijk stelde die begrenzing niet veel voor. De circulaires van de DG Arbeidsvoorziening vermeldden de beperking niet (De Lange, 51). De arbeidsmarkttoets bij verlenging werd tot 1966 “niet serieus genomen” (De Lange, 113). In later jaren benadrukten werkgevers dat tijdelijke immigratie ongewenst was vanwege hoge recruteringskosten en omdat het de concurrentiepositie zou schaden ten opzichte van landen zonder die beperking. Het werd ook als ongepast beschouwd om immigranten uit te zetten als ze hun baan verloren.
Beperking van de verblijfsduur van gastarbeiders is nooit in de wet terecht gekomen. Vanuit het Ministerie van Justitie is dit wel herhaaldelijk geprobeerd[58]. In het midden van de jaren ’60 hebben ambtenaren in discussienota’s en memoranda voorstellen gedaan om werkvergunningen te beperken tot 2 jaar, maar daartegen rees verzet van werkgevers en in het parlement. In een wetsvoorstel uit 1987 stelde Justitie voor om de tijdelijke aard van arbeidsmigratie vast te leggen in wetgeving, zoals dat gold voor seizoensarbeiders en stagiairs (De Lange, 405), maar ook dat is nooit gelukt. Zoals boven gemeld had het verzet van Justitie tegen gezinsmigratie ook ten doel om de tijdelijkheid van arbeidsmigratie te realiseren die niet via directe regulering kon worden afgedwongen.
In de Wav 1964 werd bepaald dat een werkvergunning niet geweigerd kon worden als een vreemdeling 5 jaar in Nederland had gewoond[59]. In de Wabw 1979 werd die termijn (door de Tweede Kamer) terug gebracht tot 3 jaar. In 1982 wees de staatssecretaris van Sociale Zaken op de soepele praktijk dat vreemdelingen met een tewerkstellingsvergunning voor 3 jaar in feite na een jaar volledig vrije toegang tot de arbeidsmarkt hadden, zonder enige arbeidsmarkttoets (De Lange, 217). In 1984 nam de Tweede Kamer met zeer ruime meerderheid een motie aan waarin werd opgeroepen om alle arbeidsmigratie in principe tijdelijk te maken, met een maximale verblijfsduur van 3 jaar. De bewindspersoon zag er geen heil in, en de motie is niet uitgevoerd. Een merkwaardige discrepantie tussen wet en uitvoering kwam naar voren in het begin van de jaren ’90 (De Lange, 274-284). Hoewel wet en uitvoeringscirculaire aangaven dat tewerkstellingsvergunningen in beginsel voor onbepaalde tijd dienen te worden verleend, werden de meeste vergunningen uitgegeven voor de duur van 1 jaar. Dat zou voornamelijk op initiatief van de werkgevers zijn, die het eerste jaar zo als proefperiode hanteerden. Een verlenging van de vergunning werd gemakkelijk verstrekt, bij niet-verlenging kon de vreemdeling geen beroep doen op een sociale uitkering (wat de keuze overliet tussen illegaal verblijf en vertrek). De regering legde op basis van een wetswijziging vast dat een tewerkstelling voor bepaalde tijd niet verlengbaar was. Het effect was echter minimaal. In plaats van verlenging kon de werkgever een nieuwe vergunning aanvragen en dat verliep meestal probleemloos: in 1991 werd in 75% van de gevallen vergunning verleend zonder arbeidsmarkttoets. Bij amendement werd in 2000 ook een rotatiesysteem ingevoerd: een nieuwe vergunning kon worden geweigerd als de vreemdeling niet eerst minimaal 1 jaar buiten Nederland had verbleven. In 2001 was dit 9 keer een weigeringsgrond, in 2002 2 keer, daarna nooit meer. En in 2004 werd verlenging weer wel mogelijk. Bij de Kennismigrantenregeling van 2004 werd afgezien van tijdelijk toelaten van hooggeschoolden. De poging om tijdelijkheid te bevorderen door aan de vergunning een voorwaarde tot opleiding van locale arbeid te verbinden, ingevoerd in 2000, werd in het geval van ICT-ers nauwelijks benut (De Lange, 326).
Bonjour (2014, 136) geeft aan hoe zich in de tweede helft van de jaren zeventig de beleidsomslag heeft voltrokken van tijdelijke naar permanente immigratie. Ambtenaren van CRM (het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk) werden geconfronteerd met de maatschappelijke gevolgen van de toename van migrantengezinnen. CRM ging daarop steeds krachtiger pleiten voor een coherent overkoepelend beleid dat uit zou moeten gaan van het blijvend karakter van het verblijf van immigrantengezinnen. Bonjour spreekt zelfs van een “strategische coalitie van beleidsmakers van crm en sociaal wetenschappers”. Het ministerie ontwikkelde zich tot de belangrijkste financier van migratieonderzoek in Nederland en “richtte in 1978 de Adviescommissie Onderzoek Culturele Minderheden (acom) op, waarin ‘almost all researchers involved in the immigration domain’ bijeen werden gebracht. Onder hen waren onderzoekers als Hans van Amersfoort en Han Entzinger, die in wetenschappelijke publicaties al sinds 1973 de vloer aanveegden met het officiele regeringsstandpunt dat Nederland ‘geen immigratieland’ was.” Sindsdien is in ieder geval de uitgedragen opvatting dat de immigranten hier slechts tijdelijk verblijven van de baan.
6.4 Quota?
Beheersing van immigratie is in principe ook mogelijk door directe kwantitatieve begrenzing. Zo is er een regeling voor zgn hervestiging van vluchtelingen, waarbij een vooraf vastgesteld aantal bewoners van UNHCR vluchtelingenkampen wordt geselecteerd om zich zonder nadere procedures in Nederland te vestigen (zie sectie 3). In de jaren ’50 zijn door Arbeidsvoorziening quota gesteld voor vreemdelingen in bepaalde sectoren (zoals voor Italiaanse ijsbereiders), zonder wettelijke basis, en er is in ambtelijke stukken over gerept, maar quota zijn geen onderdeel van de wervingsovereenkomsten geworden. In de jaren ’60 werd in een interdepartementale nota een voorstel gedaan voor een quotum regeling. Uitvoerig werd gediscussieerd, ook in de Ministerraad, over de omvang van zo’n quotum; getallen van 5000 per 6 maanden en 13 000 per jaar werden genoemd, evenals variatie met de omstandigheden en andere vormen van flexibiliteit. In 1968 elimineerde de nieuwe Staatssecretaris van Sociale Zaken de plannen als niet meer opportuun (De Lange, 123). De Ministerraad had in de vroege jaren ’60 wel quota vastgesteld voor Italianen en Spanjaarden, maar die waren weinig restrictief; het quotum werd gewoon verhoogd als het bedrijfsleven daarom vroeg (De Lange, 156, noot 273; 164; 171; 418).
De Wabw 1979 bevatte een vergunningenlimiet voor bedrijven: bij meer dan 20 vergunningsplichtige werknemers moest een verhoging van de limiet worden aangevraagd. Maar bij amendement was vastgelegd dat dit geen consequenties zou hebben voor een vreemdeling die al bij een onderneming in dienst was, de wet gold ook niet voor werknemers de geen vergunning meer nodig hadden omdat ze al minstens 3 jaar in Nederland werkten, en de limiet was bepaald op het aantal werknemers dat bij invoering van de wet in dienst was. Sociale Zaken wilde met de vergunningenlimiet de buitenlandse arbeid beperken, maar uiteindelijk was het een krachteloos instrument. In 1980 werd 2 keer een vergunning geweigerd omdat de limiet zou worden overtreden , in 1981 4 keer, in 1990 11 keer (De Lange 193, 203, 214/15, 222,238, 274). In de Wav 1994 is niets geregeld over kwantitatieve beperkingen.
6.5 Handhaving
De Republiek had geen vreemdelingenwetten. Maar vreemdelingen waren zowel voor, tijdens als na de Republiek voorwerp van zorg en aandacht, waarbij de magistraten vooral bezorgd waren over horden bedelaars en landlopers en particuliere charitas, aangejaagd door kerkelijke plichten, de armenzorg op zich nam. Zo ontstonden reeds in de Middeleeuwen de gasthuizen die voor nachtelijk onderdak zorgden. De spanning tussen humanitaire solidariteit en bescherming van de eigen levensstandaard is eeuwen oud.[60]
Vreemdelingenwetten zijn ontstaan met de opkomst van de nationale staat in de negentiende eeuw. Aanvankelijk was passeren van een landsgrens meestal eenvoudig[61]. Immigratiebeheersing met controle en selectie aan de grens is pas tot ontwikkeling gekomen vanaf de jaren ‘30 van de 20e eeuw[62]. De oude regel “geen bedelaars, geen oproerkraaiers” werd veelal ex post toegepast, met verwijdering bij overlast (“vagebonden” in de 16e eeuw, zigeuners, Belgen en Duitsers in de late 19e eeuw die overlast veroorzaakten of van de armenzorg afhankelijk werden (Van Eijl en Schrover (2002), 13-17; De Boom et al. (2011), 307-308). In 1938 werd de grens gesloten voor joodse vluchtelingen uit Duitsland; geweigerde vluchtelingen werden opgesloten in kamp Westerbork (o.c., p 308).
Met de toegenomen druk van immigranten die toegang zoeken en de toegenomen complexiteit van regelgeving en politieke context is implementatie van beleid ook moeizamer en gecompliceerder geworden. De eerste arbeidsmigranten, vóór de fase van de wervingsovereenkomsten, kwamen grotendeels spontaan en kregen daarna moeiteloos een arbeidsvergunning. Het afremmen van arbeidsmigratie, na de omkeer van 1973, bleek echter heel lastig. In de periode van aanzwellende immigratie zijn de regels met grote lankmoedigheid toegepast. Arbeidsvergunningen werden met grote luchtigheid toegekend, zo blijkt op tal van plaatsen uit het boek van De Lange. Gedetailleerde regelgeving en juridische toetsing zijn pas van de grond gekomen toen de beleidsintentie restrictief was.
Het proces van toelating van buitenlandse werknemers verliep tamelijk ongecontroleerd. In 1965 kwamen 18 271 arbeidsmigranten spontaan binnen, tegen 5073 via de officiële werving. Werkgevers kregen heel eenvoudig een tewerkstellingsvergunning voor de buitenlandse werknemers, waarna de verblijfsvergunning probleemloos volgde. Formeel moest voor de werkvergunning worden nagegaan of daarmee een “algemeen economisch belang” was gediend, maar, zo oordeelt De Lange, “Tot 1966 werd deze arbeidsmarkttoets in de praktijk niet erg serieus genomen“ (De Lange, 113). Ambtenaren in het selectiecentrum in Turkije hadden de opdracht werknemers te selecteren op alfabetisme, maar dat vonden ze in de praktijk niet uitvoerbaar in een land waar 60% analfabeet is: “Die eis van kunnen lezen en schrijven vind ik werkelijk buiten alle proporties en veel te perfectionistisch.“ De geselecteerden bleken dan ook grotendeels analfabeet. Van geïnterviewde Marokkaanse werknemers was in 1973 35% analfabeet (De Lange, 161). In de wervingsovereenkomsten was meestal sprake van arbeidscontracten voor één jaar, maar in 1960 werd in een circulaire van Sociale Zaken aangegeven dat Italianen na eerste verlenging meteen een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd moeten krijgen: “De opzet is dat de Italianen …. zich blijvend in Nederland vestigen” (De Lange 167-168).
De Wabw 1979 was bedoeld om restrictiever te zijn bij tewerkstelling van buitenlandse werknemers. Een initiële werkvergunning werd volgens die wet voor 3 jaar afgegeven, na een arbeidsmarkttoets, voor werk bij een bepaalde werkgever, waarna een “witte kaart” of “verklaring” volgde, een permanente arbeidsvergunning zonder verdere arbeidsmarkttoets. In de praktijk werd die “witte kaart“ al na een jaar afgegeven, waarmee de werknemer dus permanente toegang tot de arbeidsmarkt had. Ongeacht de goede bedoelingen die als motivering kunnen hebben gegolden was deze praktijk in strijd met de wet (zie De Lange, 217-219). Ook later, in de jaren ’90, werden afspraken gemaakt in convenanten over quota, rotatie en werkvergunningen voor buitenlands personeel in de zorgsector die volgens De Lange juridisch niet afdwingbaar waren, deels in strijd met wettelijke regels maar niettemin “gedwee” gevolgd door werkgevers (o.c., 396).
De arbeidsmarkttoets is zeker geen voorbeeld van een bijtende toets. In 1981, in een situatie van sterk oplopende werkloosheid, werden meer dan 15 000 tewerkstellingsvergunningen afgegeven, waarvan 1725 op grond van arbeidsmarktbehoefte. Bij de overige vergunningen werd niet, of beperkt getoetst: personeel van multinationals, gezinsleden met vrijstelling onder de Wabw, Surinamers op grond van een speciale overeenkomst rond onafhankelijkheid (De Lange, 180).
Ook bij gezinsmigratie verliep niet alles volgens het boekje. Zo schrijft De Lange op pagina 181: “Politiek en beleidsmatig werd gezinsmigratie tot 1982 niet aan het restrictieve toelatingsbeleid onderworpen. Na wat strubbelingen kregen de meeste gezinsleden direct (of zodra zij na een jaar over de verblijfsvergunning op grond van artikel 10 lid 2 Vreemdelingenwet 1965 beschikten) toegang tot de arbeidsmarkt met de hierboven beschreven ‘wittte kaart’. En op p 240: ” Er is veel discussie geweest over toestaan van gezinsmigratie (Bonjour, 2014), maar zelfs toen het migratiebeleid al restrictief was geworden, in de periode 1976-1990, stond vrije toetreding tot de arbeidsmarkt voor vrouwen die als gezinsmigrant waren toegelaten niet ter discussie”. Hetzelfde gold voor kinderen in immigrantengezinnen bij het bereiken van meerderjarigheid. Het oordeel van Bonjour (o.c., 8) luidt niet anders: ”Er lijkt in de jaren zestig bijzonder veel ruimte te hebben gezeten tussen de formele regelgeving en de concrete implementatie van het gezinsherenigingsbeleid”.
Het beleid heeft ook veel moeite gehad met illegale arbeid. Zo was er voortdurend discussie over illegale seizoensarbeid in de tuinbouw (bollenpellers in Noord Holland in de jaren ’80, aspergestekers in Zuid Oost Nederland in de jaren ’90; De Bakker, 2001, p 2-4). Ondanks soms forse boetes voor werkgevers die illegaal Polen in dienst hebben, kreeg het beleid er geen vat op: “Minister de Vries van Sociale Zaken (PvdA) spreekt van een praktisch onbeheersbaar probleem” (o.c., p 3). Een probleem in Amsterdam waren de Turkse confectie ateliers. Een eerste golf van ongedocumenteerde confectie-arbeiders kwam naar Amsterdam in de vroege jaren ‘80, een tweede rond 1990. Tijdens de piek, in de vroege jaren ’90 waren er zeker 10 000 ongedocumenteerde Turkse textielarbeiders werkzaam. De ongedocumenteerde ondernemers droegen geen belasting of sociale premies af. Het einde van de sector kwam toen de overheid een actief opsporings- en vervolgingsbeleid inzette, een reactie op de publieke discussie die loskwam nadat in de nasleep van een vliegramp duidelijk werd dat er in Amsterdam grote aantallen illegalen woonden. In 1995 waren de ateliers nagenoeg verdwenen (Hartog en Zorlu, 1999).
Begin jaren ’70 werd het aantal illegale werknemers op zo’n 20 000 geschat. In 1975 werd een “regularisatie” uitgevoerd waarbij 15 000 vreemdelingen een verblijfsvergunning kregen. Na invoering van de Wabw 1979 volgde een tweede regularisatie met nog eens ruim 1500 verblijfsvergunningen (De Lange, 2007, 190).
Een onderzoek van het Nederlands-Economisch Instituut uit 1994 geeft aan dat in het werk voor on- en laaggeschoolden het aandeel van illegalen op ongeveer 6% tot 20% van de werkgelegenheid in de onderzochte sectoren wordt geschat. In de landbouw zou dat 12% tot 35% bedragen, in de loonconfectie 6% tot 46% en in de horeca en schoonmaak 3% tot 20% (geciteerd in Koopman, 2002, p 82).
Hoewel na 1973 immigratie werd afgeremd, bleef tot 1991 ruimte voor “ongedocumenteerden”: voor het verkrijgen van een sociaal identificatienummer was een legale verblijfstitel niet vereist zodat illegaal verblijvenden legaal konden werken, en dus ook belastingen en sociale premies afdroegen[63]. In 1998 werd een wet ingevoerd die vreemdelingen slechts toegang geeft tot collectieve voorzieningen als ze een legale verblijfstatus hebben (de zgn Koppelingswet). De Boom et al. (2011) citeren onderzoek waaruit blijkt dat onder aangehouden illegale vreemdelingen in de jaren 1997-2003 200 nationaliteiten zijn vertegenwoordigd. Ze geven ook aan dat alle typen legale immigratie een illegale pendant hebben. Schattingen van het aantal illegalen concluderen tot 129 duizend in 2005, 150 a 200 duizend in 1997-2003 en 97 duizend in 2009 (o.c., p 316). De schatting voor 2009 is later herzien[64], van 60 á 135 duizend naar 20 á 66 duizend en uitgebreid met een schatting van 25 á 50 duizend voor 2012-2013 (de aantallen zijn gevoelig voor uitbreidingen van de EU die voormalig illegalen legaal maken).
De praktische uitvoering van het beleid heeft voortdurend spanningen opgeleverd. In 1994 is de IND opgezet, de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Daarmee werd beoogd, vanwege de politieke gevoeligheid van het onderwerp, onderscheid aan te brengen tussen beleidsvorming (op het ministerie) en beleidsuitvoering (door de IND, maar wel onder ministeriële verantwoordelijkheid)[65]. De politieke gevoeligheid wortelde in heftige publieke discussies en grote verdeeldheid. Ook met de politieke verantwoordelijkheid is geschoven. Immigratiebeleid hoort traditioneel onder de Minister van Justitie, maar van 2002 tot 2006 was er wel een tweede minister op Justitie (zonder portefeuille, dwz zonder eigen ambtelijke organisatie) voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
Ook de organisatie voor opvang van asielzoekers en besluitvorming over hun aanvraag heeft voortdurend onder vuur gelegen[66]. De grote zorg was steeds dat de besluitvorming te traag was. Hierboven werd al aangegeven dat in 1994 de Voorlopige Vergunning tot Verblijf werd gecreëerd omdat de immigratiedienst de stroom vluchtelingen niet aan kon. Van de Beek (2010, p 186-189) schrijft de lange behandelduur van asielaanvragen toe aan juridisering en beperkte capaciteit bij de IND. De beslissing op asielaanvraag is een ambtelijke beslissing waartegen beroep mogelijk is op grond van de wettelijke regeling administratieve rechtspraak. Daarmee kunnen beslissingen worden getoetst aan internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag, de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens. Capaciteitsgebrek bij de IND hing samen met onderschatting van de te verwachten instroom, hetgeen een bewuste strategie tot beperking kan zijn geweest. Ook kan een rol hebben gespeeld dat mensensmokkelaars goed op de hoogte waren van de ondervragingsmethoden van de IND ambtenaren en daar de asielzoekers op konden voorbereiden. Als reactie op de ingekrompen beleidsruimte heeft het Ministerie van Justitie ingezet op steeds beperktere interpretatie van het Vluchtelingenverdrag (o.c., p 188).[67]
6.6 Transparantie en zuiverheid
Wie iets tot stand wil brengen waar de meningen over verdeeld zijn heeft er baat bij om de tegenstanders te paaien met het verbloemen van de bezwaren. Zo is er menig spel gespeeld op het gebied van migratie. Politiek spel is ook een spel met informatie en het zou naïef zijn om te eisen dat iedereen altijd al zijn percepties en doelstellingen in de etalage moet leggen. Bij tegenstrijdige belangen zal zuiverheid en integriteit makkelijk onder druk komen. Er zijn bij de strijd om migratiebeleid zeker grenzen overschreden. Onjuist informeren van het parlement geldt als een politieke doodzonde en het staat vast dat niet altijd de waarheid is gesproken.
Werving van buitenlandse arbeid is op gang gekomen in dezelfde periode dat een aktief emigratiebeleid werd gevoerd. Zoals boven geciteerd sprak de majesteit in 1952 in de Troonrede “Voortzetting van een actief emigratiebeleid acht de Regering geboden.” En in 1954: “ Het snelle tempo, waarin onze beroepsbevolking toeneemt, blijft ons land stellen voor een werkgelegenheidsvraagstuk op lange termijn, voor welks oplossing industrialisatie en exportvergroting, aangevuld door emigratie, nodig zijn.”. In een Kamerdebat in 1955 loste de Minister van Sociale Zaken de inconsistentie op door te stellen dat emigratie permanent was en immigratie tijdelijk (De Lange, 75). Maar Bonjour noteert op p 74 dat formeel de Nederlandse regering nog tot in 1989 nadrukkelijk zou blijven ontkennen dat Nederland een immigratieland was of kon zijn, en dat is evident in strijd met de feiten en met de werkelijke perceptie binnen de regering.
De notie dat immigratie tijdelijk zou zijn was zeker het uitgangspunt in het beleid en naar alle waarschijnlijkheid aanvankelijk ook een oprechte overtuiging. Bij een discussie over de duur van een werkvergunning, in 1955, noteert De Lange (p 51): “In de praktijk bleven de meeste buitenlandse werknemers niet langer dan één of twee jaar in Nederland”. Zelfs wanneer het gezin naar Nederland was overgekomen, bleef de veronderstelling van tijdelijk verblijf in stand. Dit gold niet alleen voor de ministeries van Sociale Zaken en Economische Zaken, maar ook voor het parlement en, belangrijker nog, voor de arbeidsmigranten zelf. Uit onderzoek onder Zuid-Europese, Turkse en Marokkaanse migranten is gebleken dat het besluit om het gezin te laten overkomen slechts zelden betekende dat weloverwogen voor een toekomst in Nederland gekozen was. Veruit de meesten van hen waren oorspronkelijk van plan om met hun gezin terug te keren naar hun herkomstland en bleven nog jaren aan dat plan vasthouden (Bonjour, p 98). Maar dat besef van tijdelijkheid is veel eerder verdwenen dan officieel is toegegeven. Zo schrijft Bonjour dat de veronderstelling van tijdelijkheid tot het eind van de jaren zeventig beleid en debat zouden hebben bepaald, maar dat achter de schermen die veronderstelling bepaald niet algemeen werd gedeeld. Vooral het Ministerie van Justitie was zeer beducht voor permanente vestiging, zo blijkt uit interne ambtelijke documenten: “In het hart van de Nederlandse regering leefden dus al twintig jaar eerder dan verondersteld zorgen over de permanente en grootschalige vestiging van vreemdelingen in Nederland en over de consequenties hiervan voor het Nederlands maatschappelijk bestel” (Bonjour, 45). Op Sociale Zaken waren die zorgen ondergeschikt aan het werkgeversbelang. Een instructie van Arbeidsvoorziening in 1960 stelde onomwonden: “De opzet is dat de Italianen, wanneer zij na 12 maanden werken terugkeren van vakantie in Italië, zich blijvend in Nederland vestigen. De werkgevers hebben dan geen bijzondere verplichtingen meer.” De Lange, na bestudering van alle officiële stukken en de verslagen van de Ministerraad, voegt daar aan toe: “Ook uit het debat over het toestaan van gezinshereniging wordt duidelijk dat Arbeidsvoorziening en de Ministerraad begin jaren zestig er van uitgingen dat buitenlandse werknemers zich, als zij dat zelf wilden, permanent in Nederland zouden vestigen. Toch werd in de externe communicatie met het parlement, media en sociale partners van overheidswege gezegd dat arbeidsmigranten tijdelijk in Nederland waren en dat Nederland geen immigratieland was.” (De Lange,168). Onoprecht dus, en in feite regelrechte misleiding. Een onoprechtheid die ook in stand kon blijven door de cultuur van geslotenheid en geheimhouding waarbij een beperkt aantal ambtenaren de dienst konden uitmaken zonder veel politieke inmenging, een cultuur die tot in de jaren zestig voortleefde (Bonjour, 2014, 53).
Toen officieel het restrictieve immigratiebeleid al was ingezet, bleef halfslachtigheid prominent aanwezig. De regering had besloten om de immigratie naar Nederland tot een minimum terug te brengen, maar het immigratiesaldo bleef positief. Het Kamerlid Schwarz concludeerde in 1976: ‘Wij zijn dus eigenlijk al die jaren voor het lapje gehouden, denkend dat er een restrictief beleid zou worden gevoerd’, zo citeert Bonjour op p 135. “De minister van Justitie en staatssecretaris van Sociale Zaken dienden hem van repliek door te wijzen op de omvang van gezinshereniging, die zij beschreven als een ‘feitelijk gegeven’. Het gezinsherenigingsbeleid stond klaarblijkelijk niet ter discussie: de wens om een restrictief toelatingsbeleid te voeren strekte zich niet uit tot deze vorm van migratie.”
Het vreemdelingenbeleid werd tot 1994 uitgevoerd door de Hoofden van Plaatselijke Politie Wijzigingen in regelgeving werden aan de politiediensten meegedeeld door middel van circulaires, die het karakter hadden van ‘geheime’ interne instructies: zij werden niet gepubliceerd (Bonjour, 52-53). In 1994 werd de uitvoering van het vreemdelingenbeleid in handen gelegd van de IND.
In de Notitie Vreemdelingenbeleid 1979 werd voorgesteld de inkomenseis bij gezinsmigratie te versoepelen, door de eis van niet-verwijtbaarheid bij werkloosheid te laten vallen. Dit zou voor vluchtelingen gelden, maar ook voor houders van een vestigingsvergunning – een veel omvangrijker groep – en dat stond er niet bij. Zo werd inspraak van het parlement door ambtenaren gepasseerd (Bonjour, p 145, die daarbij aantekent dat ze niet weet of dit domweg over het hoofd is gezien of bewust verzwegen).
Er is vaak over het instellen van quota gesproken, er zijn voorstellen gedaan, en zelfs regels gesteld. Maar ze zijn nooit als echte restrictie gehanteerd. Volgens De Lange was de hele discussie altijd louter retoriek, geruststellende mededelingen aan het parlement. “Bewindslieden wilden het parlement en de bevolking geruststellen en verzekeren dat de migratie onder controle was. Meer dan dat is het niet.” (o.c., 418).
Discussie over de nadelige kanten van immigratie is lange tijd gehinderd door de doem van politieke correctheid en de beklemmende eenzijdigheid van het publieke debat. Dat kan deels worden gezien als een tekortkoming van degenen die de bezwaren wel zagen, maar is ook in de hand gewerkt door gerichte verstikking van die geluiden. Van de Beek (2010, hoofdstuk 7) geeft daar een duidelijk beeld van. Een onderzoeker van het SCP die zeer kritisch was over de kring van minderheden-adviseurs, maar alleen onder pseudoniem zijn kritiek ventileerde en op verzoek van een minister een rapport over kosten en baten van immigranten schrijft dat vervolgens niet officieel wordt gepubliceerd en dat hem de hoon van de minderheden-adviseurs oplevert. Een academische onderzoeker die vertelt dat problemen met migranten doelbewust niet worden gerapporteerd, dat respectabele ambtenaren problemen onder tafel schoven en dat dat algemeen aanvaard was. Een lid van de ACOM die in zijn proefschrift een zinnetje aanpast omdat hij het gevoel krijgt dat een ouder commissielid dat niet politiek correct vindt. Die doem was niet beperkt tot de jaren ’80. In 2001 publiceerde de WRR een rapport over Nederland als immigratie samenleving. De auteur van het hoofdstuk over kosten en baten van immigratie werd niet toegestaan aanbevelingen op te nemen om excessieve druk van immigranten op sociale voorzieningen te beperken en verliet teleurgesteld de Raad.
Hoewel door de intensere politieke bemoeienis en de juridisering veel meer openbaarheid is ontstaan, schrijven Kuijer en Steenbergen in 2005 (p 41) dat het vooral bij verlenen van visa aan aanvragers in de derde wereld nog duister toegaat: “het materiële visumbeleid is grotendeels geheim en per Nederlandse ambassade blijken grote verschillen te bestaan”.
En dan is er ook nog die wonderlijke uitglijer van premier en PvdA lijstaanvoerder Kok die vlak voor de verkiezingen van 1998 de prognose voor het aantal verwachte asielzoekers in dat jaar verlaagde van 45 000 naar 33 000. Dat was evident in strijd met de prognose van het CBS (en ook met de latere realisatie, maar dat is moeilijk verwijtbaar; Van de Beek, 189).
In het eerste decennium na de Tweede Wereldoorlog was sprake van substantiële emigratie. In dezelfde periode kwam immigratie op gang, aanvankelijk beperkte aantallen geschoolde arbeiders, later een omvangrijke stroom ongeschoolde arbeid uit Mediterrane landen. Het Ministerie van Justitie was van begin af aan tegenstander, en hamerde op restricties, ambtenaren op Sociale Zaken faciliteerden de instroom. Politiek en wetgeving hadden weinig invloed, formeel noodzakelijke arbeidsvergunningen werden soepel afgegeven en verlengd. Toen in de jaren zeventig het vraagoverschot verdween, bleek de immigratie permanent in plaats van tijdelijk, werd aanvankelijk geblokkeerde gezinsmigratie toegestaan en kregen de immigranten binnenlandse politieke steun op sociale en morele gronden. Ook beleidsonderzoek en door de overheid gefinancierd onderzoek richtte zich sterk op de belangen van de immigranten. Asielmigratie ontwikkelde zicht sterk vanaf het midden van de jaren ’80, op basis van internationale verdragen, en gesteund door rechtspraak en specialisten in asielrecht in wetenschap en praktijk. De openlegging van de arbeidsmarkt in de expanderende EU heeft na 2000 voor een forse groei van de netto immigratie gezorgd, met name uit de Midden en Oost Europese nieuwe lidstaten. Immigratie buiten bereik van beleid (EU en asiel) vormen sindsdien het grootse deel van de (netto) immigratie. De beïnvloedbare immigratie (arbeidsmigratie van buiten de EU) is gedecentraliseerd naar “referenten” ; voor kennismigranten geldt alleen een salariscriterium.
Immigranten zijn dus eerst omarmd door de ambtenaren van Sociale Zaken, vervolgens door de Tweede Kamer en sociaal bewogen socio-culturele wetenschappers, en daarna door Europarlementariers, rechters en juristen. Aanvankelijk werd de wet nauwelijks gehandhaafd en flexibel gehanteerd, later dwongen rechters en juristen de overheid tot de orde. Het proces van juridisering heeft implicaties van nationale en internationale wetgeving geopenbaard die vaak niet voorzien en evenmin bedoeld waren. Vaak werd niet beseft waartoe de ingeslagen weg zou leiden.
Doelstellingen van economisch beleid worden zelden scherp en eenduidig geformuleerd, en toetsen van de resultaten is meestal nog moeizamer. Maar de trits doelstelling-instrumenten-resultaten definieert wel het kader waarbinnen de discussie zich kan afspelen.
De doelstelling van de Mediterrane immigratie die begon met de wervingsovereenkomsten in 1955 en eindigde met de inzet van restrictiever toelatingsbeleid in 1976 was behoud van werkgelegenheid en bevordering van export door lage lonen. De periode van loonmatiging eindigde met de zogenaamde loonexplosie van 1964, tegen het einde van de jaren ’70 werd duidelijk dat de produktie kapitaalintensiever was geworden en dat een economische herstructurering aan de gang was met een afbouw van klassieke industrieën als scheepsbouw en textiel. De grote werkloosheid die daaruit voortvloeide trof de immigranten disproportioneel. Het is moeilijk te bepalen wat de immigratie heeft bijgedragen aan de succesvolle wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog en de hoge economische groei. Het is zeker niet ondenkbaar dat de immigratie heeft bijgedragen aan een vertraging van de omschakeling naar hogere kapitaalintensiteit en een productiestructuur met meer diensten en minder maakindustrie. Maar dat zal dan zeker niet hebben betekend dat de immigratie bijdroeg aan de groei van de arbeidsproductiviteit en inkomen per hoofd.
Gezinshereniging en gezinsvorming, het dominante motief onder de immigranten in de periode na mediterrane arbeidsmigratie, was geen instrument van een economische doelstelling. Het beleid met betrekking tot gezinsmigratie was geïnspireerd door morele overwegingen en overwegingen van solidariteit, vrijheid en gelijkheid. Het was niet bedoeld om bij te dragen aan inkomen en materiële welstand van ingezetenen, en zal daar ook niet aan hebben bijdragen. Tegenover de kosten van dat beleid moeten dus die immateriële baten worden geplaatst. Daarover wordt duidelijk verschillend geoordeeld door de bevolking; het is ook duidelijk dat de negatieve oordelen in de loop van de tijd sterk zijn toegenomen.
Het bovenstaande geldt nog sterker in het geval van de asielmigratie die vanaf de jaren ’80 sterk is toegenomen. De zuivere motivering voor toelating van asielmigranten is het belang van de asielzoeker. De zuiverheid is in het verleden zeker aangelengd met eigenbelang (zoals bij selectie van Hongaarse en Tsjechische vluchtelingen na opstanden tegen Russische overheersing), maar formeel uitgesloten door het Vluchtelingenverdrag. De kosten van asielmigratie moeten dus ook worden afgezet tegen de immateriële humanitaire baten.
Arbeidsmigratie van buiten de EU, met name van kenniswerkers, is expliciet economisch gemotiveerd als bijdrage aan innovativiteit en concurrentievermogen van de Nederlandse economie. Als criterium daarvoor geldt louter een salarisdrempel, evident een grove en imperfecte maatstaf, en zeker niet gebaseerd op onderzoek van de samenhang tussen doelvariabele en indicator. De economische literatuur is sceptisch over de bijdrage van arbeidsmigranten aan het inkomen van reeds gevestigde ingezetenen.
De migratiebewegingen in de open Europese arbeidsmarkt kunnen niet alleen worden beoordeeld op economische maatstaven. De Europese Unie is opgezet ter bevordering van een vreedzame Europese samenleving. Het is natuurlijk onzinnig om de bijdrage van vrije Europese arbeidsmobiliteit aan vredeskansen te willen bepalen. Maar gelet op de geschiedenis, zeg vanaf de Napoleontische verwoestingen (Frans-Duitse oorlog, WO I en WO II, Balkanoorlogen en allerlei andere schermutselingen tussen staten en ter vorming van nationale staten) dient de oorspronkelijke doelstelling niet licht te worden vergeten en is het bovendien een doelstelling met enorme economische waarde als inzet. Een interessante vraag is ook in hoeverre sprake zal zijn van economische convergentie en hoe lang dat zal duren. De arbeidsmobiliteit vanuit Italië, Spanje en Portugal is sterk gedaald nadat die landen deel uit gingen maken van de Europese gemeenschap.
Strijdigheid van immigratie met andere doelstellingen is vaak verwaarloosd of bewust verduisterd. Bevolkingstoename in een land dat altijd werd ervaren als dichtbevolkt, zo niet overbevolkt, is vaak aan de kaak gesteld maar heeft nooit tot doelgerichte afremming geleid: tijdens vraagoverschotten op de arbeidsmarkt werd nooit een limiet gesteld op grond van bevolkingsdichtheid, tijdens aanbodoverschotten was het een makkelijk meegenomen argument voor afremming van immigratie. De Kennismigrantenregeling is volkomen open, elke immigrant die een salaris boven de drempel wordt geboden is welkom. Er is domweg geen bevolkingsbeleid, het heeft in de na-oorlogse periode alleen kort bestaan als bevordering van emigratie terwijl daarnaast een immigratiebeleid werd opgezet. Tijdelijkheid van immigratie is ook vaak beleden als middel om immigratiestromen te beheersen, maar expliciet geformuleerde begrenzing is altijd uit de wet geweerd. Vereiste minimale verblijfsduren voor vrije toegang tot de arbeidsmarkt en voor permanente verblijfsvergunningen zijn regelmatig genegeerd.
De Vreemdelingenwetten van 1849 en 1965 sloten expliciet immigranten uit die een bedreiging vormden voor de openbare rust. Ver voor de Vreemdelingenwet 2000 (die dit criterium niet meer noemde) was al grote maatschappelijke onrust ontstaan, niet zozeer over individuele immigranten als wel over de omvang van de immigratie. Die onrust, als inbreuk op maatschappelijke cohesie en harmonie was in 1969 voorzien door toenmalig Minister van Justitie Polak, die in een vergadering van de Ministerraad over een Nota Buitenlandse werknemers het volgende inbracht: “ De toenemende hoeveelheid en verscheidenheid van vreemde arbeiders baart mij enige zorg. (.) Naarmate de hoeveelheid vreemde arbeiders groter wordt groeit tegelijkertijd de hoeveelheid blijvers en hun gezinnen. Zij komen uit steeds verder afgelegen landen (Joegoslavië, Turkije, Marokko de laatst tijd in het bijzonder). Daarmee zou gepaard gaan dat de integratie steeds trager zal verlopen. Aldus kan een sociaal probleem groeien, waarvan latere geslachten de wrange vruchten zouden plukken.” (geciteerd in De Lange, 130). Die zorg is weggewuifd, het primaat voor immigratiebeleid lag niet bij Justitie waar het als hoeder van de grenzen toch thuis gehoord zou hebben.
De geest van de Vreemdelingenwetten, codificatie van eeuwenoude normen, “geen armoedzaaiers, geen oproerkraaiers”, is zeker niet gerespecteerd. Van nature neigen gemeenschappen er naar hun verworvenheden te beschermen. “Geen bedelaars, geen oproerkraaiers”, een direct uitvloeisel van die opstelling, is al te herkennen in het optreden van overheden in de Middeleeuwen, staat helder in de Vreemdelingenwet 1849 (voldoende middelen van bestaan, geen gevaar voor de publieke rust) en nog net zo helder en prominent in de Vreemdelingenwet 2000 (voldoende middelen voor de kosten van verblijf, geen gevaar voor openbare orde of nationale veiligheid). Duidelijk is dat realisatie van deze expliciete doelstelling niet meteen evident is. In 2019 werd 2,4 procent van de inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond verdacht van een misdrijf. Het aandeel verdachten onder de bevolking met een westerse migratieachtergrond was 1,0 procent, en bij een Nederlandse achtergrond 0,7 procent[68]. Het uitkeringsgebruik van niet-westerse immigranten is beduidend hoger dan van autochtonen.[69] Maar de tegenpool van selectie op eigenbelang, zorg voor de behoeftigen, is al net zo oud: charitas in de Middeleeuwen als christelijke plicht, toelating als vluchteling of op humanitaire gronden in recente wetgeving. Daarmee is de spanning tussen het humanitaire en het egoïstische argument ook eeuwenoud.
Arbeidsmarktevenwicht is pas een wettelijk criterium geworden in de loop van de twintigste eeuw, maar de situatie op de arbeidsmarkt is natuurlijk altijd medebepalend geweest voor de opstelling jegens vreemdelingen. Gilden hadden een stevige greep op de markt voor geschoolde vaklieden en konden beslissen over toelating van vreemdelingen, van de 17e tot laat in de 19e eeuw kwamen grote groepen seizoenarbeiders uit Duitsland om te werken in landbouw, infrastructuur en industrieën als blekerijen en steenfabrieken omdat binnenlands aanbod onvoldoende was.[70]
Er is dus sprake van een interessante dynamiek in de uitvoerende macht over immigratiebeleid. De grote na-oorlogse immigratie begint met arbeidsmigratie. Sociale Zaken is hiervan de grote pleitbezorger. Hun macht berust op autoriteit over de arbeidsvergunning, hoewel toelatingsbeleid, op grond van de Vreemdelingenwetten, de competentie van Justitie is. De splitsing van bevoegdheden zorgt voor voortdurende strijd, waarbij Sociale Zaken het werkgeversbelang behartigt en Justitie zonder succes immigratie probeert af te remmen op overwegingen van maatschappelijke rust en sociale cohesie. Die strijd speelt zich enkele decennia lang af achter gesloten deuren, tussen ambtenaren. Na aanvankelijke blokkade wordt gezinsmigratie toegestaan, met steun van de Tweede Kamer in een meer openbaar debat en met steun van ideëel gemotiveerde sociaal-culturele wetenschappers maar tegen de uitdrukkelijke wens van Justitie in. Het alleenrecht op vreemdelingenbeleid dat Justitie in 1934 had verloren krijgt het pas terug in 2014 met de Wet Modern Migratiebeleid, maar dan over een gekrompen domein. Internationale verdragen, zoals EU, mensenrechtenverdragen en het Vluchtelingenverdrag, geïnitieerd zonder publieke aandacht voor de mogelijke consequenties voor vreemdelingenverkeer, krijgen steeds meer invloed via een proces van juridisering waarbij rechters, advocaten, academische juristen en ideële organisaties wetgeving benutten om de positie van immigranten te versterken, in het bijzonder die van asielzoekers. Konden ambtenaren en politici voorheen vrijmoedig omgaan met wetten en reguleringen, nu worden wetten uitgediept en getest op hun implicaties ten gunste van de immigranten. De publieke opinie speelt in dit proces een merkwaardige rol: in schrijnende individuele gevallen komt evidente steun voor de zwakke naar voren, terwijl tegen immigratie in het algemeen sterke bezwaren leven.
Implementatie van de criteria in de driekwart eeuw na de Tweede Wereldoorlog is een voortdurende worsteling geweest met niet voorziene effecten, zoals de tovenaarsleerling overkwam die zijn kunst maar half beheerste: krachten in gang zetten kon hij wel, maar ze daarna beheersen was boven zijn macht. Mediterrane arbeiders waren bedoeld om tekorten in een overspannen arbeidsmarkt op te lossen maar de operatie liep uit de hand toen ze niet tijdelijk kwamen maar permanent bleken. Gezinshereniging en gezinsvorming werden bevorderd uit naam van gelijkheid, als elementair basisrecht, maar bleken een belemmering voor nagestreefde en eigenlijk verwachte maatschappelijke integratie. Asielverdragen werden afgesloten om de verdoolden van de Tweede Wereldoorlog op te vangen, maar toen het humanitaire mededogen werd uitgebreid zonder grenzen kwamen stromen op gang die niemand had voorzien. Binding aan internationale verdragen legde principes op waarvan onvoorziene baten werden ontdekt door potentiële immigranten en hun advocaten, onomkeerbaar voor de nationale wetgever, in beheer bij de rechterlijke macht.
De tragiek schuilt wellicht het meest in de beperkte anticipatie op consequenties van beleid en wetgeving. Of had het toch beter gekund? Tijdelijkheid van ongeschoolde Mediterrane immigratie had in de wet kunnen staan en het was eerder een belangenstrijd die dit voorkwam dan gebrek aan voorstellingsvermogen. Gezinsmigratie kwam op gang door de opkomst van een bredere doelstelling dan louter economisch belang van allochtone Nederlanders, morele overwegingen en verbreding van het gelijkheidsideaal. De consequenties voor de omvang van de bevolking met migratie achtergrond kunnen niet onvoorzien zijn geweest. De gevolgen voor integratie van vreemdelingen en voor maatschappelijke cohesie van verruiming van de toegangsregels zijn voorzien op het Ministerie van Justitie en herhaaldelijk naar voren gebracht op het hoogste beleidsniveau.
Over de meest wenselijke houding tegenover gevestigde en nieuwe immigranten bestaat in de samenleving geen eenheid van opvatting. Hetzelfde geldt voor de opstelling tegenover asielzoekers. Bij de ondertekening van het asielverdrag zal de mogelijke omvang van de vluchtelingenstromen zeker niet voorzien zijn. Maar hier rijst de vraag of de mogelijkheden van het verdrag wel voldoende benut worden. Het verdrag verbiedt terugzending naar de gevaarlijke gebieden, maar sluit internationale coördinatie van opvang niet uit. Hier zijn de problemen toch meer veroorzaakt door politieke verlamming van de EU dan door de aard van het verdrag.
De onvoorziene consequenties hebben vooral gezorgd voor een gevoel van onmacht, niet alleen bij de bevolking maar ook bij de beleidsmakers. In een bewindsliedenoverleg in 1980, terwijl 30 000 immigranten binnenstromen, zegt “Wiegel van Binnenlandse Zaken het ‘afschuwelijk’ te vinden ‘dat steeds weer blijkt dat de overheid de immigratie niet onder controle kan krijgen’. Staatssecretaris Haars van Justitie antwoordde ‘dat de overheid hieraan weinig zal kunnen doen tenzij men het criterium gezinshereniging zou durven schrappen’ ”(Bonjour, 2017, p 163). En zoals boven al geciteerd: “Minister de Vries van Sociale Zaken (PvdA) spreekt van een praktisch onbeheersbaar probleem”. Onmacht en frustratie die wortelen in onweerstaanbare druk, van arbeidsmigranten, gezinsmigranten en asielzoekers bij beperkte politieke en wettelijke speelruimte, mede door verdeeldheid in het electoraat.
De Vreemdelingenwet 1849 was zeer globaal over toelating tot Nederland en liet de uitvoering over aan lokaal bestuur. De wet op de arbeidsvergunningen van 1934 was eveneens zeer globaal en beperkte zich tot de toekenning van het recht op regulering van vreemde arbeid. Toen in de jaren ‘50 de immigratie op gang kwam als arbeidsmigratie vulde Sociale Zaken de beleidsruimte en werd de arbeidsvergunning de sleutel tot toelating. Toen immigratie bleek te groeien als een koekoeksjong was het te laat om het nest te verbouwen en het primaat te leggen waar het hoorde: bij Justitie. Justitie heeft de taak van grensbewaking en met verwijzing naar de middeleneis kan de arbeidsvergunning, op advies van Sociale Zaken, daar een onderdeel van zijn. Het heeft Justitie een halve eeuw gekost om het primaat terug te krijgen.
Tegengestelde belangen en verdeeldheid over doelstellingen stellen grote uitdagingen aan politici en politieke partijen die streven naar maximaal electoraal succes, en daartoe kiezers met verschillende opvattingen willen verenigen. Dat gaat gemakkelijk ten koste van zuiverheid en transparantie. Zo werd opgewekt immigratie tijdelijk en emigratie permanent verklaard, werd tijdelijkheid tegen beter weten in volgehouden, werd lang ontkend dat Nederland een immigratieland was, werden economen met hun negatieve conclusies over het economisch belang van immigratie buiten het discours gehouden, wordt interesse in de fiscale lasten van immigranten nog steeds de kop ingedrukt[71]. De tegenstellingen zorgen voor veel politiek gekrakeel (en geschuif met politieke verantwoordelijkheid) en voor veel ambtelijk werk dat zonder beleidsgevolgen blijft (zoals 4 nota’s immigratiebeleid). De eindeloze strijd maakt één ding in ieder geval goed duidelijk: immigratie kan bezwaarlijk tot algemeen belang worden bestempeld.
Literatuur
Bakker, E. de (2001), De cynische verkleuring van legitimiteit en acceptatie, proefschrift UvA, Amsterdam : Aksant
Bedem, van den R., J. Van den Brink en E. Verhagen (1994), Grenzen aan hereniging, Den Haag: WODC – Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Beek, J. van de (2010), Kennis, macht en moraal, proefschrift Universiteit van Amsterdam, Amsterdam: Vossius Pers
Bonjour, S. (2014). Grens en gezin. Beleidsvorming inzake gezinsmigratie in Nederland, 1955-2005. (proefschrift Universiteit Maastricht) , Amsterdam: Aksant
Bonjour, S. en M. Schrover (2015), Public Debate and Policy-making on Family Migration in the Netherlands,1960–1995, Journal of Ethnic and Migration Studies, 41 (9), 1475-1494
Boom, de J., A. Leerkes en G. Engbersen (2011), Illegale migranten, Hoofdstuk 9 in R. Jennissen (red.)
Borjas (1995), The Economic Benefits from Immigration, The Journal of Economic Perspectives, 9 (2), 3-22
Borjas (1999), The economic analysis of immigration, in O. Ashenfelter and D. Card (editors), Handbook of Labor Economics, volume 3A. Chapter 28. Amsterdam: North-Holland
Brunow, S., P. Nijkamp and J. Poot (2015), The impact of international migration on economic growth in the global economy, in B. Chiswick and P. Miller (eds), Handbook of International Migration, volume 1B, Chapter 19, Amsterdam: Elsevier
CPB Centraal Plan Bureau (1972), Economische effecten voor Nederland van de werving van buitenlands werknemers, Den Haag: SDU
Doornbos, N. (2004), Gescheiden werelden. Beoordeling van geloofwaardigheid van vluchtverhalen, Amsterdams Sociologisch Tijdschrift, 31 (1), 80-112
Edo, A., L. Ragot, H. Rapoport, S. Sardoschau, A. Steinmayr, A. (2020), An Introduction to the Economics of Immigration in OECD Countries, Bonn: IZA Discussion Paper 13755
Eijl, C. van en M. Schrover (2002), Broncommentaren 5 Bronnen betreffende de registratie van vreemdelingen in Nederland in de negentiende en twintigste eeuw, Instituut voor Nederlandse Geschiedenis Den Haag, 7- 34 http://resources.huygens.knaw.nl/pdf/Broncommentaren/voorlopig/Broncommentaren_5-007_033.pdf
Handboek Europees recht op het gebied van asiel, grenzen en immigratie Editie 2014, Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en Raad van Europa
Hartog, J. (2011), Is de maat nou echt vol? Afscheidsrede Universiteit van Amsterdam, 29 juni; samenvatting in TPE Digitaal, 2012, 5 (4), 1-16
Hartog, J. (2020), Migratiebeleid: continuïteit, verdeeldheid en machteloosheid, ongepubliceerd manuscript
Hartog J. en A. Zorlu (1999) , Turkish clothing in Amsterdam: the rise and fall of a perfectly competitive labour market, De Economist, 147 (2), 151-181,
Jennissen, red (2011), De Nederlandse migratiekaart, WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie Meppel: Boom
Kaa, D. van de (2017), Veertig jaar ‘bevolking en welzijn in Nederland’, Demos 33 (1), 5-7
Koopman, E. (2002). Wezenlijk Nederlands belang en economische migratie : nationaal toelatingsbeleid ten aanzien van buitenlandse werknemers en zelfstandigen. Amsterdam: Uitgave in eigen beheer.
Kuijer, A. en H. Steenbergen (2005), Nederlands Vreemdelingenrecht, zesde druk, Meppel: Boom
Lange, T. de (2007), Staat, markt en migrant. De regulering van arbeidsmigratie naar Nederland 1945-2006 (proefschrift Nijmegen), Den Haag: Boom
Lange, T. de, en J. Doomernik (2004), Arbeidsimmigratie in internationaal vergelijkend perspectief, Amsterdams Sociologisch Tijdschrift, 2004-1, 147-179
Lange, T. de en P. de Sena (2019), Your income is too high, your income is too low: discretion in labour migration law and policy in the Netherlands and Macau, The Theory and Practice of Legislation, 7:2, 135-151, DOI: 10.1080/20508840.2020.1729559
Lodder, G. (2019), Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid, Den Haag: WODC, Ministerie van Justitie en Veiligheid
Mak, G.(2019), In Europa, deel I, Amsterdam: Atlas
Marée, K. (2019), De nieuwe bron van ongelijkheid in Europa: studeren, De Correspondent, 25 oktober, decorrespondent.nl/10642/de-nieuwe-bron-van-ongelijkheid-in-europa-studeren/5499329973412-a98a5012
Muller , S. (1901), Middeleeuwsche liefdadigheid, De Gids, 65, 421-450
Rodigrues, P. (2010), De grenzen van het vreemdelingenrecht, Rede uitgesproken bij de aanvaarding van de leerstoel Immigratierecht aan de Universiteit Leiden op vrijdag 3 september 2010
Vries, J. de en A. van der Woude (1995), Nederland 1500-1815. De eerste ronde van moderne economische groei. Amsterdam: Balans.
WRR, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001), Nederland als immigratiesamenleving, Den Haag: SDU
Wijkhuijs, V. M. Kromhout , R. Jennissen en H. Wubs (2011), Asielzoekers, Hoofdstuk 6 in Jennissen (2011)
Bijlage: De druk van de publieke opinie, selectie
In 1962 bleken 17 Spaanse vrouwen zich bij hun echtgenoten te hebben gevoegd, tegen de regels. Justitie wilde ze uitzetten. De zaak werd besproken in de media, opgepakt door parlementsleden, en de vrouwen kregen alsnog een verblijfsvergunning. Ambtenaren van Justitie bleken zeer gevoelig voor de berichten in de pers. Kort daarop was Justitie wel succesvol met uitzetting van andere Spaanse echtgenotes: “Dat Justitie ditmaal steun vond voor zijn standpunt zal in de eerste plaats te maken hebben met het uitblijven van parlementaire of publicitaire druk”. Bij een volgende zaak, waarbij Spaanse vrouwen, tegen de regels, niet adequaat waren gehuisvest, kon Justitie niet op tegen de maatschappelijke druk en werd toch een verblijfsvergunning verstrekt. Bonjour voegt aan deze gebeurtenissen de volgende observatie toe: “De Nederlandse media van de jaren zestig lijken wezenlijk te hebben bijgedragen aan de druk op Justitie om gezinsleden van arbeidsmigranten die in overtreding van de regelgeving in Nederland verbleven, bij hun vader en echtgenoot te laten blijven” (Bonjour, 81-85).
Aan het eind van de jaren ’60 kwamen Portugese dienstplichtigen naar Nederland die niet in de Angolese vrijheidsoorlog wilden vechten. Particuliere comités zochten aandacht voor hun zaak, op een manier die niet door iedereen als acceptabel werd gezien. De acties en berichten in de media leidden tot vragen in het parlement, en uiteindelijk tot toelating. “De publiciteit rond de pogingen van de vreemdelingediensten om een aantal Portugese asielzoekers uit Nederland te verwijderen, de actieve inzet van kleine linkse politieke partijen en de alternatieve hulpverleningsorganisaties, zoals het Angola comité, hebben Justitie onder druk gezet en er voor gezorgd dat er interne richtlijnen werden opgesteld” (Ten Doesschate, 1993, 55[72] )
Tijdens de voorbereiding van de Wabw 1979 ontstond grote maatschappelijke onrust over de positie van illegale vreemdelingen. Een “regularisatie” waarbij 15 000 vreemdelingen een vergunning kregen nam die niet weg. In 1975 gingen Marokkanen in hongerstaking in kerken in Amsterdam, Utrecht en Den Haag. In 1976 demonstreerden 10 000 immigranten en Nederlanders tegen het wetsvoorstel. Na de invoering van de Wabw in 1979 kregen, na “grote maatschappelijke druk” meer dan 1500 illegalen alsnog een verblijfsvergunning (De Lange, 190-191)
Ayaan Hirsi Ali, prominent criticus van de Islaamse godsdienst en cultuur, verkreeg in 1995 een permante verblijfsvergunning en klom op tot lid van de Tweede Kamer. Toen later bleek dat zij onjuiste gegevens had verstrekt werd door de Minister voor Vreemdelingenzaken haar paspoort ingetrokken, en moest zij de Kamer verlaten. Ze vertrok daarop naar de VS[73].
In 1997 kondigde het kabinet een regeling aan om illegalen te legaliseren. Kleermaker Gümüş meldde zich vrijwillig, maar kreeg geen verblijfsvergunning omdat hij niet kon aantonen dat hij aan de voorwaarden voldeed. De staatssecretaris vreesde precedentwerking en Gümüş werd met zijn gezin uitgezet naar Turkije. Een rijke Nederlander schonk hem 100 000 gulden om daar een bedrijf op te zetten[74].
In 2005 kreeg de voetballer Kalou van de Minister voor Vreemdelingenzaken geen positieve reactie op zijn verzoek tot bijzondere naturalisatie, ondanks de toezegging dat hij bij inwilliging deel zou uitmaken van de selectie voor het Nederlands elftal.
Taida Pasić was een scholiere in haar eindexamenjaar die bij de rechter haar beroep tegen uitzetting verloor en eind april 2006 op het vliegtuig naar Bosnië werd gezet. In mei deed zij examen vwo op de Nederlandse ambassade in Sarajewo, in augustus startte zij een studie rechten in Leiden.[75]
In 2007 kreeg een groep van 181 Syrische vluchtelingen een verblijfsvergunning van de Minister van Justitie na interventie van de Tweede Kamer. Hun beroep tegen afwijzing was door de rechter niet gehononeerd, maar gebleken was dat medewerkers van de IND aan Syrische geheime agenten informatie hadden verstrekt waardoor ze bij terugkeer in Syrië gevaar zouden lopen. [76]
“Staatssecretaris Mark Harbers (VVD) van justitie en veiligheid heeft onder grote druk besloten dat de Armeense kinderen Lili (12) en Howick (13) in Nederland mogen blijven.” De kinderen konden (in 2018) geen beroep doen op het zogenaamde kinderpardon. Hoog politiek beraad na uitvoerige publieke aandacht bracht de staatssecretaris tot dit gebruik van zijn discretionaire bevoegdheid.[77]
“Kerkasiel is een gewoonterecht dat een kerk het recht geeft vluchtelingen op te vangen tijdens een godsdienstoefening binnen kerkgebouwen. Sinds de jaren 80 wordt het vaak door illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers als middel gebruikt, soms zelfs tegen de wil van de geloofsgemeenschap, om zich te verzetten tegen een gedwongen uitzetting uit het verblijfsland.
Het eerste kerkasiel in de Benelux werd in 1982 verleend aan illegaal in Nederland verblijvende en met uitzetting bedreigde Marokkanen, in de Amsterdamse Mozes en Aäronkerk. Na drie jaar van acties, waaronder hongerstakingen en kerkasiel, kregen de Marokkanen alsnog een verblijfsvergunning.
Tussen september 2018 en januari 2019 hielden ruim achthonderd voorgangers een marathondienst in de Haagse Bethelkapel om de uitzetting van een Armeens gezin te voorkomen. De estafettedienst van 97 dagen en nachten werd beëindigd omdat er een ruimere regeling van het kinderpardon zou komen. De actie werd gesteurd door de Protestantse Kerk in Nederland” (Wikipedia, 12-04-2021).
[1] Emeritus hoogleraar economie (1981-2011), Universiteit van Amsterdam. Dit is een samenvatting van een veel gedetailleerder artikel waarin beweringen en conclusies nader worden onderbouwd (Hartog, 2020). Voor beide stukken is dankbaar gebruik gemaakt van commentaar en suggesties van Saskia Bonjour, Han Entzinger en Aslan Zorlu.
[2] Tussen 1899 en 1950 schommelde het percentage tussen 1 en ruim 2%; in 2019 was het 6,4%. Vreemdelingen zijn personen met een andere nationaliteit dan de Nederlandse. Gegevens over bevolking met een migratie achtergrond worden door het CBS pas gepubliceerd vanaf 1996. Toen was het percentage al opgelopen tot 16,1%.
[3] Er waren ook 15 duizend inwoners zonder nationaliteit.
[4] Daar zitten dubbeltellingen bij door allerlei statusveranderingen van landen, zoals “Nederlandse Antillen (oud)” en “(voormalige) Nederlandse Antillen, Aruba”, en “Slowakije”, “Tsjechië”, “ Tsjecho-Slowakije (oud)” en “(voormalig) Tsjecho-Slowakije”, gevolgen van de opsplitsing van de Sovjet Unie, etc. De VN telt 192 leden. We kunnen dus aannemen dat alle landen vertegenwoordigd zijn onder de immigranten.
[5] Zie voor vergelijking met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, en verdere verwijzingen naar internationale ervaringen De Lange en Doomernik (2004). Zie ook de OECD International Migration Outlook, diverse jaren.
[6] Het staat zelfs letterlijk zo in de wet, in Artikel 4: “Zelfs kunnen vreemdelingen worden toegelaten op bloote aanmélding van hunne personen met opgave, van wie zij zijn, van waar en met welk doel zij herwaarts komen.”
[7] Koopman (2002, 66) verwijst naar Placaten “ die ‘alle de Beedelaars of Schoyers, Vagebonden en Leediggangers, niet geboortigg onder het ressort van deesen Staat’, moest(en) tegenhouden”, uit 1738, 1760 en 1789. Koopman geeft aan dat de wet van 1849 bedoeld was om revolutie te voorkomen, na het roerige jaar 1848, en dat sommige parlementariërs spraken van de “bedelaars- en vagebondenwet”.
[8] In 1969 werd de wet vervangen, niet ingetrokken.
[9] Zie De Lange (2007, 344) en De Lange en De Sena (2020). In de oorspronkelijke regeling was de salarisgrens bedoeld als onvoorwaardelijke grens, maar kon toelating worden geweigerd op de criteria openbare orde en volksgezondheid, maar in de uitvoeringspraktijk door de IND werd ruimte in de formulering benut om het salariscriterium te conditioneren. De conditionering werd vervolgens gesanctioneerd door de rechter.
[10] Op dit moment volgen ruim 85 000 buitenlandse studenten een volledige studie in Nederland, zo’n 10% van de totale studentenpopulatie. In het academisch jaar 2016-’17 waren er 16.966 Nederlandse studenten voor een volledige studie ingeschreven in het buitenland, voornamelijk in landen van de EU (onderwijsincijfers.nl).
[11] Onderdanen van landen in de Europese Ruimte en Zwitserland worden hiermee gelijk gesteld.
[12] Gezinsmigratie betreft ook gezinnen waarbij één van de partners de Nederlandse nationaliteit heeft. Voor hen was de wet op het Nederlanderschap relevant. Sinds het Burgerlijk Wetboek 1838 kregen vrouwen bij huwelijk de nationaliteit van hun echtgenoot. Vanaf 1964 is het Nederlanderschap bij huwelijk met een Nederlandse man niet langer automatisch, maar optioneel. Voor de buitenlandse echtgenoot van een Nederlandse vrouw golden steeds de reguliere voorwaarden voor verblijf, waaronder een inkomensvereiste, en hij kwam net als andere vreemdelingen pas na vijf jaar voor naturalisatie in aanmerking. Kinderen van een Nederlandse vader kregen volgens de Vw 1892 de Nederlandse nationaliteit; vanaf de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1984 geldt dit ook voor kinderen van een Nederlandse moeder en kunnen kinderen van migranten tussen hun achttiende en vijfentwintigste jaar opteren voor de Nederlandse nationaliteit zonder afstand te doen van de oorspronkelijke nationaliteit (Van Eijl en Schrovers, p 10 ev). De wet van 1984 maakt bij huwelijk geen onderscheid meer naar geslacht: echtgenoten van een partner met de Nederlandse nationaliteit kunnen na 3 jaar verblijf in Nederland het Nederlanderschap aanvragen, in plaats van de 5 jaar die geldt voor iemand zonder partner.
[13] Van 2015 tot 2019 zijn van alle positieve beslissingen in eerste aanleg de percentages op de A grond 33, 34, 19, 17 en 19, voor overige gronden 48, 38, 30, 18, en 18 (de rest is afgewezen). Bron: Vluchtelingenwerk.nl
[14] Met de Verklaring van Bologna, in 1999, werd het Europese tertiaire onderwijs gehomogeniseerd. Grotere mobiliteit van docenten en studenten zou goed zijn voor hun persoonlijke ontwikkeling, voor de ontwikkeling van een ‘Europees burgerschap’, voor de arbeidsmarkt en voor de kwaliteit van de onderwijsinstellingen. Daarmee zou de Aziatische student kunnen worden aangetrokken en de Europese student behouden blijven. Marée (2019).
[15] Lodder (2019, p 6) geeft in haar beleidsevaluatie een expliciete doelstelling aan: “Kennismigratie, onderzoek en studie zijn door de wetgever gekwalificeerd als vormen van migratie waar in Nederland behoefte aan is”.
[16] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging
Met verwijzing naar de doelstelling van de EU wordt het recht op gezinshereniging van echtgenoot en minderjarige kinderen erkend, onder nadere voorwaarden.
[17] Er is wel herhaaldelijk discussie gevoerd over de hiërarchie. Zie De Lange 228-230, zowel bij Wav 1964 als bij herziening Wabw 1979; zulke discussies zijn deel van de competentiestrijd tussen ministeries. Zie ook 234-235.
[18] Toelating vereist altijd identificatie, tegenwoordig met een grensdocument; in 1849 volstond nog eenvoudige aanmelding, al kon toen ook om referenties worden gevraagd.
[19] Met De Lange (2007) en Bonjour (2014) als onmisbare leidraad en wegwijzers naar bronnen en documenten.
[20] De toets op ‘gevaar voor de openbare orde’ is tegenwoordig uitgewerkt in lagere wetgeving; bij besluiten over uitzetting wordt het gewicht van gepleegde misdrijven lager bij langere verblijfsduur. De kwantitatieve betekenis van toetsing aan gevaar voor openbare orde is niet eenvoudig te achterhalen. In 2002-2008 kwamen 797 van de 11 697 onherroepelijk veroordeelde vreemdelingen in aanmerking voor toetsing. Daarvan zijn er 257 daadwerkelijk getoetst, wat in ongeveer de helft van die gevallen leidde tot verblijfsbeëindiging. Zie Berdowski, Eshuis en Vennekens (2009, p 8-9). De Lange (p 126) vermeldt dat in 1970 aan 3800 werkzoekende vreemdelingen een verblijfsvergunning werd geweigerd op grond van hun gedrag of ontbreken van een mvv en dat 2700 vreemdelingen uit Mediterrane landen werden uitgezet. ACVZ (2018) noteert, op p 112: “In de Nederlandse beslispraktijk over de Vw speelt de (openbare, nationale) veiligheid als afzonderlijke categorie geen prominente rol. De voorbeelden zijn schaars”, maar concludeert ook, op p 22: ” Gebleken is dat er geen betrouwbare cijfers zijn over verblijfsontzeggingen en -beëindigingen op grond van het openbare-ordebeleid.”
[21] Asielaanvragen worden in principe zorgvuldig getoetst door een gespecialiseerde overheidsdienst. De toelatingspercentages fluctueren sterk (tussen 20 en 75 procent in de jaren 2013-2018, volgens Jaarverslagen van de IND). Ik ken geen wetenschappelijke studies die de betrouwbaarheid van de vervolgingsdreiging toetsen. Zie voor een overzicht van literatuur over beoordeling van geloofwaardheid en een analyse van beoordelingsgesprekken door IND ambtenaren Doornbos (2004).
[22] De Wet Inburgering van 2006 benoemt expliciet een inburgeringsexamen, en draagt op de inhoudelijke eisen bij maatregel van bestuur te bepalen. Slagen voor het inburgeringsexamen is geen absolute eis. Wie binnen 3 jaar 600 lesuren heeft gevolgd en 4 keer is gezakt kan ontheffing krijgen. Tussen 2013 en medio 2018 gebeurde dat ruim 3000 keer. www.ad.nl, Drieduizend migranten nooit geslaagd voor inburgeringstoets, 18-06-18.
[23] Een Marokkaanse immigrant herinnert zich hoe hij in 1966 met zijn oom uit Frankrijk aankwam: “Ik sprak een man aan op straat. Kom mee, zei hij, en hij bracht me achterop zijn motorfiets naar de baas van de zuivelfabriek. Zo eenvoudig was dat toen”, NRC Weekend, 27 april 2019, p 28.
[24] Rechterlijke uitspraken in 2000 bevestigen dat binnenlands aanbod (inclusief aanbod van vreemdelingen waarvoor geen vergunning vereist is) wel “reëel beschikbaar moet zijn”. Kuijer en Steenbergen (2005, 580-581).
[25] Er is geen eenvoudig toegankelijke registratie van de toetsingsactiviteit. Het Jaarverslag CWI 2005 rapporteert 55 112 aanvragen voor een tewerkstellingsvergunning, maar vermeldt niets over toetsing. Het Jaarverslag 2008 meldt 19 128 ingediende aanvragen, een daling van 70% ten opzichte van 2007, als gevolg van de openstelling van de grenzen voor werknemers uit Polen en andere landen in Midden en Oost-Europa; het aantal geweigerde vergunningen is 2 466 (12,8% van de afgehandelde aanvragen). Van de verleende vergunningen is 57,6% gedaan op basis van het ontbreken van prioriteit genietend aanbod. “De overige verleningen zijn uitsluitend technisch van aard.”
[26] 1946: scheepvaart; 1950: persoonlijk personeel diplomaten; 1954: grensoverschrijdende zakenlieden, installatie/onderhoud buitenlandse apparatuur, bedienen internationaal vervoer, huispersoneel toeristen, hoogleraren, religieuzen, journalisten; De Lange, 47-60
[27] Vw 1965, art 10.2: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan aan andere dan de in het eerste lid bedoelde vreemdelingen worden toegestaan voor onbepaalde tijd in Nederland te verblijven.
[28] Economische zelfstandigheid op basis van vermogen speelde zelden een rol in de beleidsdiscussies. De recente gerichte regeling voor vermogende investeerders vereist toetsing dat het vermogen niet op malafide wijze is verkregen. Besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 20 september 2013, nummer WBV 2013/19, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000.
[29] De uitgebreide sociale wetgeving komt tot ontwikkeling in de jaren ’60. De Algemene Bijstandswet, waarmee de rijksoverheid de armenzorg over neemt van kerken en particuliere instellingen, is ingevoerd in 1965. In 1972 werd al geankerd op het bestaansminimum zoals vastgelegd in de sociale wetgeving: “Vreemdelingen die in het genot zijn van uitkeringen krachtens een der sociale verzekeringswetten (met name de Ziektewet, of de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering) zullen in het algemeen geacht kunnen worden om, voor de toepassing van deze regeling, over voldoende middelen van bestaan te beschikken.” TBV66 1972 02 (ru.nl).
[30] De Vreemdelingenwet 1849 maakt geen gewag van duurzame vestiging.
[31] Bonjour (2014, 160) citeert de Staatssecretaris van Justitie die in 1982 noteert dat indien nodig voor een verblijfsvergunning een jaar respijt wordt gegeven om alsnog aan de middelentoets te voldoen.
[32] Voor alleenstaande ouders is de norm vanaf 2010 gelijk aan 90% van die voor gehuwden, voor alleenstaanden 70%; daarvoor was dat 70 resp 50%. Zie Vreemdelingencirculaire 2000B geldend vanaf 01-10-2021. Het Vreemdelingenbesluit 2000, geldig vanaf 2002, maakte de koppeling aan de sociale normbedragen expliciet, evenals de Vc 1966 versie 1982 (pagina C 26; hier als netto bedragen; uitkeringen uit de openbare kas tellen niet mee als inkomen; de invoerdatum van deze specificatie moet liggen tussen 1966 en 1982, maar is niet te achterhalen uit de gebruikte bron).
[33] Als argeloze niet-jurist kun je de vraag stellen of dit niet in strijd was met de Vreemdelingenwet. Volgens artikel 1 van de Vreemdelingenwet 1849 had iedereen toegang die voldoende middelen van bestaan had. In de eerste decennia na 1945 waren Nederlandse echtgenotes ook niet economisch zelfstandig, zelfs wettelijk niet.
[34] Daarnaast was een minimale huwelijksduur vereist. Voor kinderloze echtgenotes die werk vonden gold geen wachttijd.
[35] Volgens Van den Bedem et al. (1994, 1) gold dit sinds 1980.
[36] Om precies te zijn: in de Memorie van Toelichting. Bonjour, 224.
[37] RICHTLIJN 2003/86/EG VAN DE RAAD van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging.
[38] Deze regel geldt sinds 2017, na een uitspraak van de Raad van State. In de brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 23 februari 2017 waarin de maatregel wordt gepresenteerd wordt er ook op gewezen dat in het geval van terugkerende Nederlandse expats met buitenlandse partner op grond van individuele omstandigheden kan worden afgeweken van de normen voor de middelentoets.
[39] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging.
[40] In de periode van de “gastarbeiders” verschenen regelmatig artikelen in de krant over misstanden, huisvesten van toegelaten vluchtelingen is een notoir probleem voor gemeenten en recent is een discussie opgelaaid over ondermaatse huisvesting van buitenlandse arbeiders door arbeidsbemiddelaars.
[41] Met onderdanen van de EU lidstaten zijn sinds 1994 gelijkgesteld onderdanen van de Europese Economische Ruimte (Noorwegen , IJsland, Liechtenstein) en sinds 2002 van Zwitserland.
[42] De regeling is moeilijk te interpreteren. Een Gemeenschapsonderdaan heeft recht op vrije vestiging. Alleen inschrijving bij het bevolkingsregister is verplicht. Hij kan worden verwijderd, oa op grond van onvoldoende middelen van bestaan. De VC 2000 noemt een bijstandsuitkering van meer dan 50% van het sociaal minimum bewijs van onvoldoende bestaansmiddelen en daarmee kan iemand worden verwijderd, volgens het Hof in 2004, heeft een Unieburger recht op bijstand (in 2004). Kun je dan volgens het Hof toch worden verwijderd?
[43] De spanning is uitvoerig gedocumenteerd door De Lange (2007), met nadruk op de opstelling van Sociale Zaken, en door Bonjour (2014), met nadruk op de opstelling van Justitie.
[44] Dit sloot volgens De Lange overigens wel aan bij een toenemende algemene perceptie dat immigratie een Nederlands belang diende.
[45] De verzuchting volgde op een verdere reductie van de wachttijd voor gezinshereniging in 1970.
[46] ACOM, Advies Commissie Onderzoek Minderheden .
[47] Bij het vluchtelingenbeleid heeft de Raad van State een belangrijke rol gespeeld. In 1974 riep de Raad de B-status in het leven geroepen, voor Portugese asielzoekers, in 1988 oordeelde de Raad dat de A en B status moesten worden samengevoegd en in 1993 werd de Gedoogdenregeling afgeschaft na een negatief oordeel van de Raad.
[48] De Vereniging Asieladvocaten & -Juristen Nederland telt 209 leden op 17 784 advocaten in Nederland. De Lange (2007) p 216: “Advocaten wisten de rechtspositie van de vreemdeling, waaronder het recht op toegang tot de arbeidsmarkt, via de rechter te verstevigen of in ieder geval te verduidelijken. Indirect maakte de overheid dit zelf ook mogelijk, doordat de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand ook voor vreemdelingen open stond. Gefinancierde rechtshulp, gespecialiseerde rechtshulpverleners en rechters die de handelwijze van het bestuur kritisch volgden op grond van het zich steeds verder ontwikkelende bestuursrecht, vormden gezamenlijk een nieuwe machtsfactor”.
[49] Voor EU recht, zie Handboek Europees recht op het gebied van asiel, grenzen en immigratie Editie 2014, Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en Raad van Europa. Groenendijk et al. constateren dat de EU richtlijn voor gezinshereniging van 2005 een waterscheiding vormt in de overheveling van nationale naar boven-nationale regulering (zie citaat in Bonjour, p 280).
[50] “Artikel 18: Het recht op asiel is gegarandeerd.” Het is me niet duidelijk wat dit precies impliceert.
[51] De Lange (2007, p 250) geeft voorbeelden waarbij implicaties van internationale verdragen pas blijken als vreemdelingen en hun advocaten daar een beroep op doen (een verdrag met Zwitserland van 1875 en een verdrag met de VS van 1956).
[52] Bonjour en Schrover (2015) trekken een soortgelijke conclusie: in de vormgeving van beleid voor gezinsmigratie tussen 1960 en 1995 is de invloed van media-aandacht beperkt, en net zo vaak op de hand van liberaal als van restrictief beleid.
[53] Zie voor een levendige beschrijving ‘Ze wilden ons gewoon kwijt’ – De Groene Amsterdammer, 12 december 2018 –nr. 50
[54] In 1950 werd de functie van Commissaris voor de Emigratie ingesteld en in 1951 werd het ontwerp “Wet op de organen voor de emigratie” ingediend, waarmee onder meer de Raad voor de Emigratie, het Emigratiebestuur en de Emigratiedienst werden ingesteld. De Raad voor de Emigratie adviseerde in 1961 tot bestendiging van een positief emigratiebeleid. De Emigratiewet 1967 bracht enige institutionele wijzigingen in de regelingen aan. Op 27 maart 1992 heeft het kabinet besloten om de bemoeienis van de rijksoverheid met emigratie geheel te beëindigen. In 1999 is de Remigratiewet in werking getreden, waarbij de Emigratiewet is ingetrokken. http://www.gahetna.nl/archievenoverzicht/pdf/NL-HaNA_2.15.72.ead.pdf
[55] Zie Achtergronddocument Verkenning Bevolking 2050, Bijlage bij Kamerbrief over Verkenning Bevolking 2050, 18-12-2019.
[56] Zelfs bevordering van terugkeer van immigranten naar hun herkomstland, met terugkeersubsidies, kreeg onvoldoende politieke steun; De Lange (2007), p 141.
[57] Het onderwerp Bevolkingsvraagstukken kreeg een ambtelijke en een politieke plaats toebedeeld maar er werden geen beleidsmaatregelen getroffen. Deels verdween de urgentie omdat de vruchtbaarheid al snel onder het vervangingsniveau daalde. In de opdracht was de Commissie gevraagd om te rapporteren over de groeifactoren geboorte, ziekte en sterfte, en dus niet over migratie. Er werd uitdrukkelijk niet gevraagd om beleidsaanbevelingen. Zie Van de Kaa (2017).
[58] In de Ministerraad werd dit in 1962 voorgesteld door de Minister van Maatschappelijk Werk; De Lange, p 112.
[59] Dat leverde overigens niet direct massale toestroom op. In 1969 kregen bijna 5000 vreemdelingen op die basis een permanente werkvergunning. De Lange,109, noot 93.
[60] “Erger nog was het met hen, die zonder middelen van bestaan zich in eene vreemde omgeving bewogen. En dezulken waren juist in de middeleeuwen bijzonder talrijk. Groot, zéér groot was het getal van hen, die, zonder middelen om te voldoen aan hunne ‘Wanderlust’, toch, door de omstandigheden gedwongen, voortdurend reisden en trokken. De middeleeuwen kenden maar al te goed de scharen van zoogenaamde ‘fahrende Leute’, – menschen zonder tehuis en zonder dak (zelfs zonder den kermiswagen, die hunnen nakomelingen tegenwoordig eene beschutting biedt), die in groote troepen het land doortrokken. Handwerkslieden, die geene plaats konden vinden in een gild, – weggeloopene lijfeigenen, – verbannenen, – landlieden, door den oorlog van hun goed beroofd, – veroordeelde misdadigers, aan hunne straf ontloopen, – zij allen vormden eene bende van behoeftigen, soms te lui om te werken, maar in geen geval daartoe in staat. In troepen vereenigd, trokken deze ellendigen van stad tot stad, levende van de aalmoezen, die hun aan de kloosterpoorten gaarne uitgereikt werden, niet zelden ook van roof en doodslag. Natuurlijk waren zulke benden de schrik van den reiziger op het platteland en de plaag van de steden, waar zij zich tijdelijk ophielden. De stedelijke besturen, haar weinig goedgezind, trachtten zich op allerlei wijzen van haar te ontslaan. Maar de christelijke liefdadigheid dacht anders en verijdelde deze pogingen. Bedelen was, wij zullen het zien, in de middeleeuwen geene schande, en aalmoezen behoorden tot de meest geliefde goede werken.” Muller (1901, p 424).
[61] “In de negentiende eeuw nam de bemoeienis van de centrale overheid met vreemdelingen toe, maar de uitvoering van het vreemdelingenbeleid laat zien dat die invloed niet in alle gevallen even verstrekkend was. Lokale overheden waren niet altijd op de hoogte van de wet- en regelgeving en hadden bovendien ruime bevoegdheden bij de uitvoering daarvan, waardoor de wet niet overal op dezelfde wijze werd toegepast. Bovendien liet de uitvoering van de regelgeving te wensen over door de omvang en kwaliteit van de Nederlandse politie. Een gebrekkige grenscontrole maakte het bijvoorbeeld voor uitgezette vreemdelingen gemakkelijk opnieuw het land in te komen. Tot aan de Eerste Wereldoorlog konden vreemdelingen over het algemeen zonder veel problemen de Nederlandse grens passeren en was de regelgeving beperkt.“ Van Eijl en Schrover (2011), p 13. “Vreemdelingen konden ook zonder papieren in de regel ongehinderd het land binnenkomen. Omdat niet iedereen een reis- en verblijfpas kreeg, ontstond een onderscheid tussen vreemdelingen met een reis- en verblijfspas, de zogenaamde ‘toegelaten vreemdelingen’, en vreemdelingen die niet officieel waren toegelaten. De laatsten konden direct uit het land worden verwijderd als ze ergens zonder middelen van bestaan of bedelend werden aangetroffen.” O.c. p 15
[62] Geert Mak (2019, 38) citeert Stephan Zweig die in 1941 schreef: ”Ik geniet nog steeds van de verbazing van jonge mensen als ik ze vertel dat ik voor 1915 naar India en Amerika reisde zonder een pas te bezitten of er zelfs maar ooit één gezien te hebben”. Mak vermeldt ook dat de Baedecker reisgids van 1896 het bezit van een paspoort niet nodig achtte. Kuijer en Steenbergen (2004) noteren in hun Inleiding (p 26) dat in de Staatsregeling van 1798 geen sprake is van scherp onderscheid tussen onderdanen en vreemdelingen, en dat “vreemdelingen, ingezetenen en inboorlingen ” gelijke aanspraak kunnen maken op bescherming van persoon en goed. Sinds de Wet op het Nederlanderschap van 1892 wordt onderscheid gemaakt tussen Nederlanders en vreemdelingen.
[63] De Boom et al (2011).
[64] Brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, 24 september 2015, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19637-2051.html
[65] Wijkhuis et al. (2011), p 184
[66] De Jaarverslagen van het Europees Migratienetwerk Nederland EMN geven een gedetailleerd overzicht van problemen en discussiepunten. Problemen van handhavingsbeleid betreffen grensbewaking (2008, 2010,2011), mensensmokkel (2005, 2006, 2007, 2009,2011), illegaal verblijf en uitzetting/terugkeer (2008, 2009, 2010, 2011). In 2006 wordt een speciale Dienst Terugkeer en vertrek opgezet. Zie https://emnnetherlands.nl
[67] Rodaan al Galidi is een vluchteling uit Irak die zijn ervaringen als asielaanvrager heeft verwerkt in de roman Hoe ik talent voor het leven kreeg (Amsterdam: Jurgen Maas, 2017). Hij geeft daarin een beeld van hardvochtigheid van verantwoordelijke ambtenaren en van methoden van asielzoekers om de ambtenaren om de tuin te leiden. Maar het is een roman, geen feitelijk verslag. In zijn voorwoord zegt Al Galidi hierover, op p 8: “Dit boek is fictie voor iemand die het niet kan geloven, maar non-fictie voor iemand die er voor open staat”.
[68] . https://www.cbs.nl/nl-nl/dossier/dossier-asiel-migratie-en-integratie/hoe-verschillen-veiligheid-en-criminaliteit-naar-migratieachtergrond-
Voor correctie naar kenmerken, zie file:///C:/Users/Beheerder/Downloads/wrr-policy-brief-web-geen-tijd-verliezen-04%20(1).pdf
[69] “Onder personen met een niet-westerse achtergrond is de uitkeringsafhankelijkheid beduidend hoger. Bij de kinderen van immigranten, de zogenoemde tweede generatie, zijn significante verbeteringen ten opzichte van hun ouders zichtbaar wat betreft uitkeringsafhankelijkheid. Onder bijna alle herkomstgroepen is echter de kans nog steeds groter dat een persoon een uitkering nodig heeft om in haar of zijn levensonderhoud te voorzien dan onder mensen met een Nederlandse achtergrond. Personen met een niet-westerse achtergrond hebben minder vaak werk dan personen met een Nederlandse of nieuwe EU achtergrond”. CBS Jaarrapport Integratie 2018.
[70] De Vries en Van der Woude (1995).
[71] Bij het verschijnen van het rapport Grenzeloze Verzorgingsstaat (Van de Beek et al, 2021) werd in twee toonaangevende nationale kranten wel aandacht besteed aan een rel over door het College van Bestuur betwist publikatierecht maar niet aan de inhoud van het rapport (forse lasten van immigranten voor de schatkist). Zie De Telegraaf, 09-03-2021, p T8 en NRC 12-03-2021 p 10-11. Daar stond tegenover dat in twee kranten werd gepleit voor opheffing van het taboe omtrent kosten en baten van immigratie (redactioneel commentaar Carlijne Vos, De Volkskrant 4 maart 2101; Sjors van beek, De Limburger, 10 maart 2021, p 16)
[72] J. W. ten Doesschate, Asielbeleid en belangen. Het Nederlandse toelatingsbeleid ten aanzien van vluchtelingen in de jaren 1968-1982 (Dissertatie Nijmegen 1993; Hilversum: Verloren, 1993)
[73] https://nl.wikipedia.org/wiki/Ayaan_Hirsi_Ali
[74] https://nl.wikipedia.org/wiki/Asielzaak_Gümüş
[75] https://nl.wikipedia.org/wiki/Verblijfsvergunning_Taida_Pasić
[76] https://www.trouw.nl/nieuws/syrische-asielzoekers-mogen-blijven~b5175904/
[77] https://www.trouw.nl/nieuws/waarom-mogen-lili-en-howick-toch-blijven~bbfdbcde/