Joop Hartog, Boudewijn van Ittersum, Jan Lely en Bernard van Praag
Pensioenfondsen zijn ooit ontsproten aan idealistisch paternalisme, om werknemers de zekerheid te geven van een onbezorgde oude dag. Het is wel wrang dat dit paternalisme nu is teruggebracht tot de suggestie dat werknemers met de onzekerheid van “defined contributions” beter af zullen zijn.
Er is veel gestreden tegen de Wet Toekomst Pensioenen op inhoudelijke gronden. De wet is in 2023 aangenomen door de Tweede Kamer op haar laatste vergaderdag in oude samenstelling. De Eerste Kamer heeft de Wet bekrachtigd. Maar na de verkiezingen in november 2023 is de samenstelling van de Tweede Kamer drastisch veranderd zodat de WTP nu waarschijnlijk geen Kamer- meerderheid meer zou halen.
In de laatste jaren heeft zich naast de voorstanders een groeiend koor van tegenstemmers gemeld, maar voor- en tegenstanders zijn niet in staat elkaar te overtuigen.[i] Je zou ook kunnen zeggen dat de voorstanders de erkende onzekerheden en risico’s van een radicale stelselovergang voor lief nemen en de tegenstanders niet: “Casino pensioen”, “gok met € 1500 miljard”. Of vaststellen dat de discussie zich heeft afgespeeld tussen doven. Zeker de tegenstanders vinden dat zij tegen een blinde muur hebben staan roepen. Aan beide kanten heeft men zich ingegraven, de frontlijn verschuift niet meer. Anders gezegd: het wapen van inhoudelijke discussie, op rationele argumenten gevoerd, argumenten toetsend op hun kracht, werkt niet meer. De intellectuele discussie is dood.
Toch is het niet stil over de WTP in de publieke arena, met name niet door de nieuwe samenstelling van de Tweede Kamer. Tot nu toe hebben tegenstanders van de wijziging voornamelijk inhoudelijke bezwaren naar voren gebracht. Maar daardoor is het debat tot nog toe te veel beperkt gebleven tot de kring van deskundigen, waardoor niet alleen de onderliggende machtsstrijd, maar ook de zeer grote financiële en maatschappelijke belangen en risico’s tot nu toe onvoldoende worden onderkend: circa 10 miljoen belanghebbende burgers, een ongekende gezamenlijk spaarpot van 1.500 miljard euro, een zeer kostbare en vermoedelijk onhaalbare administratieve transitie en last but not least een juridisch zeer betwistbare onteigening. In bijgaand artikel kiezen we er daarom voor om de strijd niet te zien als een oprechte zoektocht naar een maatschappelijk optimale uitkomst maar als een simpele machtsstrijd over belangen.
Het is niet moeilijk om belanghebbenden bij de WTP te identificeren, mede niet omdat ze zich als zodanig hebben aangemeld. Om te beginnen de werkgevers. Die willen gewoon af van het oude systeem: over premies onderhandelen, de overeengekomen sommen afdragen en verder geen zorgen en risico’s. Werkgevers roeren zich niet, maar omarmen in tevreden stilte de WTP.[ii] Laten we daarbij vooral niet vergeten wie de grootste werkgever is in Nederland: de Staat der Nederlanden en alle daaraan ondergeschikte werkgevers zoals gemeentebesturen, waterschappen, schoolbesturen, enz, enz. De Staat, vertegenwoordigd door het Kabinet, poseert als onafhankelijk wetgever en beleidsmaker maar speelt in feite in een dubbelrol. Het is interessant om te overwegen in hoeverre bij de opstelling van SER-adviezen deze nooit officieel genoemde belangen van de Staat en de pensioenbranche een rol hebben gespeeld.
Verzekeraars, adviseurs, beleggers, het hele leger van beheerders , adviseurs, actuarissen en accountants, staat gulzig gereed. Niet te beroerd om op risico’s en onzekerheden te wijzen want dat duidt op noodzaak van hun expertise. De stelselwijziging is koren op de molen van verzekeraars. In De Nederlandse Insurance Outlook 2023 blikten de verzekeraars vooruit op de kansen die ze zagen om hun belang in de pensioenmarkt te vergroten[iii]. Ze voorzagen een lang en complex proces, waarbij veel keuzes moeten worden gemaakt, met veel extra werk en ook veel kostendeclaraties: invulling en inrichting van de regeling, wel of niet invaren, keuze voor een methode van invaren, risicohouding bepalen, communicatieplan en implementatieplan ontwikkelen, kostenefficiënt inrichten van de regelingen, renterisico’s afdekken, SWAP- transacties, enz.. Ze voorzien ook dat veel pensioenfondsen de transitie naar het nieuwe stelsel niet aan kunnen, door gebrek aan expertise en schaalgrootte. Daar ligt dus een prachtig gat in de markt voor de commerciële verzekeraars: “Verzekeraars kunnen van deze onzekerheid gebruik maken door zich te bewegen in de (closed book) pensioenfondsenmarkt”. Het zal duidelijk zijn dat pensioendeelnemers daarmee niet gebaat zijn, want de winsten van commerciële verzekeraars gaan ten koste van de pensioenuitkeringen, c.q. verhogen de te betalen pensioenpremies.
Pensioenfondsbestuurders worden in Nederland slechts benoemd na goedkeuring door DNB. Actuarissen en accountants kunnen slechts jaarstukken goedkeuren wanneer de DNB -richtlijnen worden gevolgd. Het is dan wel bijzonder naïef om te denken dat zulke personen zich kritisch zouden uiten over de richtlijnen en denkbeelden van DNB. En dat zelfde geldt voor vele jongere personen die hopen mettertijd voor zo’n bestuursrol (voor een beloning van ca € 40.000 per jaar) in aanmerking te komen, wanneer zij zich ‘oppassend’ gedragen en zich op de juiste manier uiten in het publieke debat.[iv]
De adviezen van de pensioenbranche kunnen belangrijk zijn of zelfs noodzakelijk voor de techniek en praktische uitvoering van pensioencontracten, maar we moeten nooit vergeten dat het adviezen zijn van in hoge mate belanghebbende partijen, die het maatschappelijk belang niet vanzelfsprekend voorop stellen.
Het publiek debat is en wordt ook in sterke mate gevoerd door wetenschappers, geïnteresseerde pensioendeskundigen, journalisten, fondsbestuurders, en personen met betrokkenheid bij de publieke zaak. Zijn zij altijd vrij van persoonlijke of institutionele belangen? Dit is een heikele vraag, die men in fatsoenlijke kringen niet pleegt te stellen. Toch moet het maar eens gebeuren. De mythe dat zij onafhankelijk zijn moet maar eens worden doorgeprikt. Het is onze indruk dat maar weinig deelnemers aan het publieke debat volstrekt onafhankelijk zijn en geen consequenties van hun opstelling hoeven te vrezen.
De klasse van wetenschappers wordt natuurlijk par excellence voor onafhankelijk gehouden, maar dat valt bij nader inzien tegen. Voor pensioenonderzoek is namelijk geld nodig van opdrachtgevers en die stellen zo hun eisen. Een duidelijk voorbeeld van zo’n club van wetenschappers die zich ontwikkeld heeft tot een uitstekend lobby – instrument in dienst van het pensioen-financieel complex is de hofleverancier van wetenschappelijke adviezen: Netspar. In het imposante koor met kritiek op de stelselherziening hebben we de stem van Netspar zelden gehoord. Netspar citeert op zijn website uit een NWO evaluatie dat “het netwerk een onafhankelijke positie inneemt in het pensioendebat en….probeert nadrukkelijk kennis te objectiveren”. De Wetenschappelijke Raad (van Netspar) roemt de hoge onderzoekskwaliteit. Maar beïnvloeding van het werkprogramma door belanghebbenden is van dichtbij mogelijk. Het werkprogramma wordt opgesteld en bewaakt door de Raad van Toezicht, onder voorzitterschap van de bestuursvoorzitter van het ABP, een raad met 7 leden waarvan slechts één uit de universitaire wereld en de rest namens betrokkenen in het veld (pensioenfondsen, een verzekeraar, sociale partners). De Stichtingsraad, “adviseur aan verschillende organen van Netspar”, benoemt 5 van de 8 leden van de Raad van Toezicht. De Stichtingsraad heeft 23 leden, waarvan 9 uit de universitaire wereld. Vier leden zijn geassocieerd met grote bedrijven, de overige leden komen uit pensioenfondsen en toezichthouders. De voorzitter van de Raad van Toezicht is ook voorzitter van de Stichtingsraad. In de meerjarenbegroting komt ruim 40% van de middelen uit partnercontracten, ruim 10% van de rijksoverheid en zo’n 15% uit doelgerichte subsidies. Partnercontracten worden afgesloten met “organisaties die zich bezighouden met pensioenen en oudedagsvoorzieningen”. Onderzoekers zijn vrij in het uitvoeren van hun onderzoek, maar belanghebbenden uit de pensioenwereld zijn nauw betrokken bij het opstellen van het onderzoekprogramma. Van adviezen van Netspar en andere adviserende instanties zijn achterliggende modellen en gebruikte veronderstellingen meestal niet te achterhalen en daardoor niet vatbaar voor de gebruikelijke wetenschappelijke controle.
De doelgroepen waar het allemaal om draait: de werknemers en de gepensioneerden, zijn slecht vertegenwoordigd geweest in de publieke discussie. Formeel worden zij in de Nederlandse polder vertegenwoordigd door de vakbonden, wat in de praktijk neerkomt op het primaat van de grootste bond, het FNV. Met een organisatiegraad ( in 2022) van ca.27% voor 55-65 jarigen en ca.11% voor de leeftijdsklasse 25-35, is het dubieus of de vakbond als representatieve of zelfs enige onderhandelingspartner recht van spreken heeft. De vakbond moet twee heren dienen met uiteenlopende belangen. De jongere leden willen lage premies en de ouderen willen een hoog en geïndexeerd pensioen. Zie dat maar eens aan elkaar te breien. De vakbond heeft in de praktijk de zijde der actieven gekozen.
Het is onduidelijk waarom de vakbonden hebben ingestemd met overgang naar de WTP. Het is wel duidelijk dat het niet van een leien dakje ging. De FNV raakte er door in een leiderscrisis en is er bijna op gescheurd. De grootste bond binnen de Federatie, FNV Senioren, is het zwijgen opgelegd. De actieve leden zijn uiteindelijk over de streep getrokken door de toezegging dat de verhoging van de AOW leeftijd (ivm de lasten van de vergrijzing) zou worden vertraagd.
De leden zijn slecht geïnformeerd en slecht voorgelicht. Jongeren zijn meestal ook niet geïnteresseerd. Het gaat bij de meesten over hun hoofd heen. En precies daarom zijn pensioenfondsen opgericht, om hen te dienen. Als individuele werkers voor zich zelf konden zorgen hoefde je geen verplichting tot het betalen van premie op te leggen, dan zouden ze wel zelf sparen en beleggen. Maar: paternalisme, solidariteit, risicodeling, de macht van de collectiviteit, schaalvoordelen etc, allemaal overwegingen die zijn ingezet om de arbeider te hoeden voor armoe en tegenvallers op de oude dag. Als we een nieuw stelsel bouwen, moet dat dus voor hen beter zijn dan het oude. Het is niet overtuigend aangetoond dat dit zo is, en niemand ontkent de gigantische risico’s[v]. Inflatie is een groot risico met slechte dekking. Het paternalisme is daarmee op zijn kop gezet: “we breken het oude systeem af, jullie hebben al die zekerheid helemaal niet nodig”.[vi] Niet onbegrijpelijk trachten bonden van gepensioneerden (bijv. Koepel Gepensioneerden, KBO -Brabant, ANBO) invloed te krijgen op de besluitvorming. Zij zijn echter geen lid van de SER en de invloed van gepensioneerden wordt beperkt tot hoor- en adviesrecht, waar in de besluitvorming geen rekening mee hoeft te worden gehouden en dat gebeurt dan ook niet. Daarbij hebben die seniorenclubs onderling nog meningsverschillen zodat een eenstemmig geluid zelden hoorbaar is en daar wordt dankbaar gebruik gemaakt door de polder-onderhandelaars.
Inmiddels worden, ten gunste van het oude stelsel, ten bate van de werknemers en gepensioneerden, in lijn met het oude idealistische paternalisme, tal van rechtszaken gevoerd[vii]. Daarbij gaat het om de onteigening van opgebouwde pensioenrechten. De langst lopende procedure tegen de Staat door Stichting Pensioenbehoud samen met KBO-Brabant bij de Hoge Raad komt naar verwachting/hopelijk tot een uitspraak in de eerste helft van dit jaar. Daarnaast loopt de procedure van Frans Nijhoff tegen de Staat (zie ABPpensioen.nl) en wordt er gewerkt voor de Stichting PensioenVoldoen aan het gaan starten van een bodemprocedure tegen de Staat door Jos Wouters (als massaclaim met externe financier). Wat ook de uitkomst van deze zaken zal zijn, hun pure bestaan wijst op een evident gebrek aan draagvlak, zo niet op verbittering van pensioengerechtigden, en een gevoel van onmacht. Een wrang teken is ook het advies van de landsadvocaat in 2011 aan de verantwoordelijk minister, die concludeerde dat “invaren” op wankele juridische basis berust en dat de kans groot is dat de legitimiteit daarvan geen stand houdt bij de rechtbank: dat advies werd niet gepubliceerd en slechts na lang aandringen aan de Kamerleden vertrouwelijk ter inzage gegeven, dertien jaar na dato…!
De stelselherziening is zeker niet geïnitieerd door de pensioenfondsen.[viii] Het grote pijnpunt van de werknemerspensioenen in de afgelopen decennia is het loslaten van indexering aan inflatie en reële groei. Technisch gesproken is de oorzaak daarvan de door DNB opgelegde verplichting om toekomstige verplichtingen te waarderen tegen een onrealistisch lage discontovoet, waardoor de vermogenssituatie van fondsen geen ruimte biedt voor indexering. Tot het einde van de vorige eeuw werd algemeen een conventionele discontovoet gehanteerd van 4%, door pensioenfondsen, maar ook door verzekeringsmaatschappijen. Onder invloed van ontwikkelingen in de financieel-economische theorie werd dit rond 2000 als achterhaald beschouwd, “niet langer van deze tijd”. De nieuwe norm werd “marktwaardering”. In 2006 schrijft DNB als toezichthouder ‘marktwaardering’ voor, d.w.z., disconteren van verplichtingen tegen de rente op staatsobligaties met een looptijd tot het toekomstig jaar waarin die verplichtingen moeten worden ingelost. De forse rentedaling op staatsobligaties en soortgelijke ‘goud- gerande’ waarden tot ca. 0% heeft vervolgens de dekkingsgraad omlaag gebracht en de indexering om zeep geholpen.[ix] Het rendement op de fondsreserves lag in die jaren echter gemiddeld op ca. 6%.
DNB heeft met strakke hand haar visie op adequaat pensioenbeheer opgelegd aan de sector, met discontering tegen de marktrente, als uiting van de nadruk op de korte termijn, op een jaarlijks peilmoment in staat zijn om aan alle verplichtingen te voldoen, in plaats van nadruk op de lange termijn, op het vermogen om in de toekomst de toegezegde pensioenen te betalen (uitkeringszekerheid in plaats van dekkingszekerheid, in de woorden van Tamerus (2011).[x] Actuarissen in de pensioenwereld hebben zeker meegewerkt om marktwaardering toe te passen bij de pensioenfondsen, maar er werden ook bezwaren geuit en er werd wel degelijk ook op risico’s gewezen (zie Hartog 2022). Maar de dominantie en strakke hand van DNB, de tuchtiging welhaast van de pensioenfondsen, spreekt duidelijk uit de woorden van Tamerus, prominent deelnemer aan overleg en meningsvorming. Volgens hem heeft DNB zich in discussies over de gewenste institutionele vormgeving ‘weinig toegankelijk’ opgesteld. Overleg over studies in opdracht van de Pensioenfederatie en van het Actuarieel Genootschap werd afgehouden, omdat DNB vasthield aan het uitgangspunt van volledige instantane dekking. De eisen die werden opgelegd naar aanleiding van de dot.com crisis vonden de fondsen te zwaar en niet bevorderlijk voor herstel. Stichting van de Arbeid en SER deelden die opvatting, maar het kabinet greep niet in.
Onze conclusie is duidelijk. De stelselherziening is niet ingezet op verzoek van de circa tien miljoen gepensioneerden. Er is niet aangetoond dat het in hun belang is, in tegendeel: de uitkeringen worden in plaats van vast variabel zonder bodem en afhankelijk van de financiële markten. Zij hebben geen inspraak. Ook de pensioenfondsen hebben er niet om gevraagd. De stelselwijziging is geïnitieerd door de politieke zucht naar individualisering. De voorstanders zijn werkgevers, verzekeraars, financiële specialisten en adviseurs, met een duidelijk eigen financieel belang. De verandering is ingezet naar aanleiding van de kritiek op de geheel onnodige non-indexering en kortingen van de afgelopen jaren. De opgebouwde gezamenlijke pensioenpot van liefst 1.500 miljard euro, drie keer ons jaarlijkse bruto nationaal produkt, was en blijft ruim voldoende om de gecontracteerde vaste pensioenen te honoreren. De oorzaak van het probleem ligt bij de door de toezichthouder DNB bepaalde irreëel lage risicovrije rekenrente, terwijl de premies risicodragend belegd worden. Onze Centrale Bank is en blijft doof en drukt het nieuwe systeem met grote voortvarendheid en machtsvertoon door. Bovendien: de juridische haalbaarheid van de onteigening van de pensioengerechtigden wordt betwijfeld door de Landsadvocaat en de administratieve transitie (kosten geschat op vele miljarden ten koste van de pensioenpot) eveneens. De stelselwijziging is in het parlement aangenomen met druk van fractiediscipline. In de nieuwe samenstelling van de Tweede Kamer zou de WTP hoogstwaarschijnlijk niet zijn aangenomen. Hoog tijd dus voor een herbezinning door werkelijk onafhankelijke deskundigen tijdens deze periode van coalitie onderhandelingen in Den Haag, zowel op de inhoud (m.n. hoogte rekenrente) als de gekozen procedure (mn. inspraak pensioengerechtigden) van deze herziening. Zo niet, dan loopt deze voortdenderende trein vast in juridische, adminstratieve en maatschappelijke chaos.
De Nederlandse Insurance Outlook 2023
Hartog, J. (2022), “Longread: Hoe pensioenfondsen lijnrecht tegenover de toezichthouder kwamen te staan”, Me Judice, 10 november 2022.
Tamerus, J. (2011), Defined ambition: Een noodzakelijke stap in de evolutie van het pensioencontract naar een duurzaam evenwicht tussen “willen” en “kunnen“, proefschrift Universiteit van Amsterdam, Delft: Eburon
Valkenburg, F. (2000), Het debat, Dossier Transparante Pensioenfondsen, Het debat – ESB
[i] Zie beschrijving van de geschiedenis in Joop Hartog, “Longread: Hoe pensioenfondsen lijnrecht tegenover de toezichthouder kwamen te staan”, Me Judice, 10 november 2022. Zie ook Tamerus (2011).
[ii] Enkele citaten uit het verleden over de opstelling van werkgevers.
Gaston Siegelaer, “Meer grip op pensioenrisico met individueel pensioensparen dan met pensioenplannen Kamp”, Me Judice, 21 juni 2012:
De Hoofdlijnennota van minister Kamp is een volgende stap in het proces dat door het Pensioenakkoord uit juni 2010 in gang is gezet. De belangrijkste boodschap van dat Pensioenakkoord is dat de pensioenrisico’s grotendeels bij de deelnemers zelf neergelegd moeten worden, omdat werkgevers niet meer het leeuwendeel van die risico’s willen dragen. Het gaat dan zowel om de risico’s van langer leven als de risico’s van tegenvallers in de beleggingen ten opzichte van de pensioenverplichtingen.
Het commentaar van het VNO-NCW over deze voorstellen is juichend en dat geeft te denken.
[iii] Interessant is ook de volgende opmerking in dit artikel: ”Het is nog de vraag of de WTP de belangrijkste kritiekpunten, zoals de complexiteit, inflatiebestendigheid en robuustheid van het huidige pensioenstelsel weet op te lossen.” Nederlandse Insurance Outlook 2023
[iv] Het mag zeker schrijnend worden genoemd dat actuaris Agnes Joseph haar dienstverband bij een pensioenfonds opzegde omdat zij niet langer de verplichting kon accepteren om te rooskleurige vooruitzichten van de stelselwijziging te publiceren. Zie haar bijdrage als Kamerlid in de pensioendiscussie, Handelingen Tweede Kamer, 17 januari 2024.
[v] Dit is uitentreure naar voren gebracht in de jarenlange discussies. Zie bijv het symposion VAN PENSIOENWET 2006 NAAR WET TOEKOMST PENSIOENEN: EEN SPRONG IN HET DUISTER?, www.joophartog.nl/symposion WTP
[vi] Voor wie nog betwijfelt dat het nieuwe stelsel deelnemers met meer onzekerheid confronteert dan het oude stelsel: Er is een pensioenfonds dat in zijn kwartaalbericht, over de vooruitzichten van een deelnemer die 40 jaar premie betalen zal gaan volmaken, aangeeft dat het “neutraal” verwachte pensioen € 31 000 per jaar zal bedragen, € 13 000 per jaar “als het tegen zit en € 89 000 per jaar “als het meezit”. Wat zal dat een veilig gevoel geven aan de deelnemers.
[vii] Dank aan Erik Daae voor het overzicht.
[viii] Ter staving de volgende citaten.
De stelselherziening dook op in de Hoofdlijnennota van Minister Kamp in 2012.
Directeur Riemen van de Pensioen Federatie in het FD van 31 mei: ‘Fondsen willen niet zulke grote risico’s lopen’. De meeste pensioenfondsen zoals ABP en PFZW willen om meer redenen niet overstappen naar een nieuw type pensioencontract dat minister Henk Kamp van Sociale Zaken afgelopen woensdag heeft gepresenteerd, aldus het FD. Ook voor ondernemingspensioenfondsen acht Guus Boender van Ortec Finance het nieuwe contract niet aantrekkelijk. Bovendien valt de dekkingsgraad in het oude contract 25 tot 35 procentpunten gunstiger uit dan in het nieuwe contract, aldus het FD. Ook Willem Noordman van FNV Bondgenoten stelt: ‘Ik acht de kans heel groot dat veel fondsen in het huidige systeem zullen blijven. Mensen willen liever zekerheid over hun uitkering en niet permanent geconfronteerd worden met kortingen’, zegt hij in het FD van 31 mei.
[ix] De kredietcrisis van 2008, met de dramatische daling van de beurskoersen, zorgde ook voor grote problemen, maar het forse koersherstel daarna, zou bij een disconteringsvoet van 4% indexering niet in de weg hebben gestaan.
[x] Frappant zijn de uitlatingen van actuaris Valkenburg (2000), op een conferentie van het Actuarieel Genootschap: Hij vindt dat sociale partners moeten vaststellen wat de pensioentoezegging inhoudt. Zij dienen ook samen te bepalen welke mate van zekerheid bij de toezegging hoort, die moet niet van buiten aan een minimum worden gebonden. “Het gevaar is groot dat als dit wel gebeurt de werkgevers dit zullen aangrijpen om de pensioentoezegging drastisch te versoberen of over te gaan naar andere toezegging zoals het beschikbaar premiesysteem. Dit is de tweede reden waarom ik minder blij ben met de opstelling van de Verzekeringskamer. Bij dit laatste systeem is de pensioenuitkomst vooraf onzeker en draagt de werknemer alle risico’s. Zonder te bedoelen dat een beschikbaar premiesysteem per definitie een slecht systeem is, vraag ik me wel af of we een dergelijke tendens bewust op gang zouden willen brengen door het stellen van strenge minima door de overheid of de toezichthouder.” Hoe profetisch!
Symposion over een ongewisse toekomst Utrecht 19 april 2023
In eerste aanleg is bijwonen van het symposion alleen mogelijk op uitnodiging. Naar verwachting zullen ook plaatsen beschikbaar zijn voor andere geïnteresseerden. U kunt zich aanmelden als gegadigde voor deelname. Ook in de tweede ronde zal de selectie gericht zijn op een evenwichtige samenstelling van het deelnemersbestand. Wij berichten u zo snel mogelijk of er voor u plaats is.
De laatste jaren is er een heftig debat gevoerd over de noodzaak van een transformatie van het Nederlandse pensioenstelsel. Het voornaamste argument is dat het oude stelsel ‘niet meer van deze tijd’ zou zijn. Maar er is weinig inhoudelijke invulling gegeven aan de vraag waarom het ‘beste systeem van deze wereld ’ niet meer ‘van deze tijd’ zou zijn. Daarbij heeft het technische karakter van het debat ertoe geleid dat velen van ons door de bomen het bos niet meer zien. Het debat tussen betrokken ingewijden was zeer specialistisch, voor buitenstaanders nauwelijks te doorgronden, discussie daarbuiten was oppervlakkig en leverde geen wezenlijk inzicht in aard en noodzaak van de veranderingen. Bovendien zijn vele regels en voorschriften nog niet uitgewerkt.
Het voorstel Wet Toekomst Pensioenen is in december 2022 aangenomen door de Tweede Kamer en is nu in behandeling bij de Eerste Kamer. De discussie over het wetsvoorstel is zeker nog niet verstomd. Dit symposion heeft als doelstelling om voor (en met) een select aantal genodigden en met eminente sprekers een open gedachtewisseling aan te gaan over noodzaak, aard en gevolgen, en wijze van tot stand komen van de nieuwe wet. De opzet is om de aandacht te vestigen op saillante kernpunten en de pensioenproblematiek te plaatsen in een algemeen-maatschappelijke context, zonder te verdwijnen achter het scherm van technisch jargon.
Voor programma zie hier
Aanmelden kan hier
New book
In 2023, Routledge will publish my book
The Political Economy of Immigration in The Netherlands: Population, Land and Welfare
The book starts with the history of The Netherlands: geological and cultural formation of the land (and the waters) and population development. The Netherlands is special as much of the land is man made, in particular the economically most developed western part. It is also special for its very high population growth rate that took off during the 19th century.
The key argument of the book is that population size is irrelevant for income per capita, that land is a binding constraint in The Netherlands and that negative external effects of increasing population size lead to welfare losses from further population growth, whether by natural growth or by immigration. Apart from a brief period of stimulation of emigration (the early 1950’s) there has never been an explicit population policy. The massive immigration after the 1960’s has not been the subject of honest, open and dispassionate policy debates and the actual developments have barely been foreseen by policy makers. At present, the battle for scarce land is intense and bitter, with a strong clash between developers who want to build houses, farmers who do not want to give up farming and conservationists who increasingly find support in the courts for insufficiently caring for the natural environment. Socially accepted political consensus is as yet not in sight.
Joop Hartog
Emeritus FEB Universiteit van Amsterdam
Achteraf is het natuurlijk triviaal. Waren in 1977 de aanbevelingen opgevolgd van de Staatscommissie Muntendam, Bevolking en Welzijn in Nederland, dan waren de huidige problemen van ruimtelijke ordening beduidend minder nijpend geweest. Het gevecht om de beschikbare ruimte is inmiddels dramatisch geïntensiveerd, met uitbarstingen van verbetenheid en bitterheid. De landbouw staat onder zware druk om in te krimpen. Er wordt geklaagd over een schreeuwend tekort aan woningen, er wordt gewezen op de noodzaak om de komende jaren 1 miljoen huizen bij te bouwen, met de klemmende vraag “waar?”. Natuurgebieden worden bedreigd, in kwaliteit en omvang. Volgens het WNF is de toestand van de natuur in Nederland slechter dan ooit, de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur komt tot eenzelfde oordeel.[ii] De druk om natuur met recreatie te mengen, en met commerciële activiteiten, neemt alsmaar toe. En waar laten we de windmolens en de zonneparken? En de datacenters? De distributiedozen? Het is een open deur om te zeggen dat de ruimte schaarser is dan ooit in Nederland.
De Staatscommissie Muntendam beval aan om te streven naar een stationaire bevolkingsomvang, natuurlijke bevolkingsgroei zo snel mogelijk te beëindigen en immigratie geen invloed te laten hebben op de demografische ontwikkeling. Vruchtbaarheid op zo’n 15 tot 30 procent beneden vervangingsniveau werd aanbeloven. Om immigratiedruk te vermijden werd aanbevolen de arbeidsmarkt met intern beleid op orde te brengen, in plaats van arbeid te importeren. Omdat het toen nog vooral om ongeschoolde arbeid ging kwam dat neer op aantrekkelijker maken van ongeschoold werk voor binnenlands aanbod en opheffen door mechaniseren. Voor natuur diende minstens 500 000 hectare te worden gereserveerd, waarvan 200 000 hectare bos.
De natuurlijke bevolkingsgroei is inderdaad tot stilstand gekomen, en de vruchtbaarheid ligt nu met een waarde van rond de 1,7 beduidend beneden het vervangingsniveau. In 2020 was het geboorteoverschot 4000, de balans van -21 646 voor ouders met Nederlandse achtergrond en + 21 650 voor ouders met migratieachtergrond. De daling van de vruchtbaarheid is zeker mogelijk gemaakt door het liberale en stimulerende beleid dat de Staatscommissie aanprees maar is voor het grootste deel toe te rekenen aan spontane ontwikkelingen, gebaseerd op de komst van de anticonceptiepil en op bevrijding en emancipatie van de vrouw. Maar een stationaire bevolking is niet bereikt. In 1977 hadden we bijna 14 miljoen inwoners , in 2021 ruim 17 miljoen, een toename van ruim 26 procent. In 1977 had Nederland een oppervlakte van 37 187 km2. Daarvan was toen 4157 km2 in gebruik voor verkeer, wonen, bedrijven en sportvelden, in 2015 besloeg dit 5296 km2, 27 procent meer.[iii] Over die periode groeide de bevolking met 22 procent, dus het directe ruimtebeslag voor wonen en werken (exclusief de agrarische sector) is per hoofd van de bevolking gestegen. Hadden we inwonertal en dit directe ruimtebeslag per capita constant gehouden, dan hadden we 1139 km2 bespaard, 30 procent meer dan de toenmalige bedrijvenruimte, ongeveer gelijk aan het toenmalige beslag voor verkeer , meer dan de helft (60 procent) van de toenmalige ruimte voor wonen. De 2000 km2 bos die de Staatscommissie wenste stond er al in 1977 en nam zelfs toe van 2905 naar 3413 km2, maar 3000 km2 andere natuur is niet gerealiseerd: het areaal liep terug van 1641 naar 1577 km2. Een besparing aan ruimtebeslag van ruim 1100 km2 is zeker fors te noemen: het is 22 keer Park de Hoge Veluwe, de hele provincie Flevoland, 80 procent van de toenmalige provincie Utrecht.
De strijd tussen de bestemmingen landbouw en natuur is buitengewoon heftig. De bestemming natuur krijgt krachtige steun van de EU, maar de boeren voelen zich miskend. Voor soortenbescherming en gebiedsbescherming heeft de EU de Vogelrichtlijn 1979 en de Habitatrichtlijn 1992 opgesteld. Daarmee hebben de lidstaten zich verbonden om de natuurwaarden te beschermen en te versterken en de biodiversiteit te verbeteren. Ze hebben hun waardevolle natuurgebieden geïnventariseerd en ingebracht in het Natura-2000 netwerk (www.natura2000.nl). Natura-2000 gebieden worden bedreigd door stikstofdepositie. Stikstofdepositie is het neerslaan van stikstof uit de lucht op de bodem of het water via ammoniak (2/3 van de neerslag) of stikstofoxiden (1/3). Van de depositie uit Nederlandse bron is 2/3 afkomstig uit de landbouw en is de rest min of meer gelijk verdeeld over verkeer, bouw en overig (www.cbs.nl, stikstofdossier).
In mei 2019 oordeelde de Raad van State, dat het Nederlandse beleid om stikstofschade te beperken niet deugde. Volgens het PAS, Programma Aanpak Stikstofdepositie, kon toestemming worden gegeven voor activiteiten die mogelijk schade opleveren voor Natura-2000 gebieden op grond van maatregelen met toekomstige positieve gevolgen voor die gebieden. Volgens het Europese Hof moeten die positieve gevolgen van te voren vast staan. De Raad van State oordeelde ook dat het weiden van vee en het bemesten van grond niet vrijgesteld mag worden van vergunningen, omdat niet vooraf vast staat dat activiteiten geen schade opleveren voor natuurgebieden (www.raadvanstate.nl).
De uitspraak van de Raad van State leidde tot verlammende onzekerheid. Verlenging van vergunningen stagneerde en veel boeren bleken plotseling, ongeweten, in overtreding te zijn omdat ze handelden zonder een benodigde Natura-2000 vergunning. In de zomer van 2019 werd bij wet een Adviescollege Stikstofproblematiek ingesteld, met als taak aan te geven hoe en onder welke voorwaarden op korte termijn Natura-2000 vergunningen kunnen worden verleend en hoe de legalisering van verleende vrijstellingen kan worden gerealiseerd. Het College diende ook te adviseren over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek.[iv] Nog in 2019 nam het kabinet drie maatregelen om stikstofdepositie te reduceren: verlaging van de maximumsnelheid overdag op autowegen tot 100 km per uur, wijziging in de samenstelling van veevoer (in 2020 weer ingetrokken) en uitkoop van varkenshouderijen.
Het is niet zo moeilijk om in de PAS regeling gebrek aan oprechte toewijding aan natuurbescherming te zien.[v] Vertrouwen op toekomstige baten en ondertussen schadelijke activiteiten toestaan laat veel ruimte voor optimisme en luchtfietserij, en vrijstelling van vergunningen zonder overtuigend bewijs dat geen schade optreedt in een land waar natuurwaarden al zwaar onder druk staan, kan ook gezien worden als gebrek aan integriteit jegens het Natura-2000 programma. Niet voor niets stelt het Adviescollege in haar rapport, p 8: “Het verzinnen van een ‘juridische list’ is, los van de vraag of die er zou zijn, in de ogen van het Adviescollege onacceptabel”. [vi]
In april 2022 vernietigde de rechtbank in Haarlem een vergunning voor woningbouw naast een Natura-2000 gebied die was verleend door de provincie Noord-Holland omdat verlaging van de maximumsnelheid “stikstofruimte” zou hebben gecreëerd voor de uitstoot door de woningbouw. Volgens de rechtbank toont dit niet aan dat het natuurgebied geen schade ondervindt van de woningbouw, terwijl dit volgens de Habitatrichtlijn wel specifiek moet worden aangetoond.[vii] De rechtbank in Zwolle heeft soortgelijke uitspreken gedaan: voor een Natura-2000 vergunning is specifieke feitelijke bewijsvoering nodig dat geen schade optreedt.[viii]
In mei 2022 constateren twee experts dat het stikstofbeleid nog nauwelijks resultaat heeft opgeleverd, door gebrek aan daadkracht en te veel inzet op overleg met provincies en belangenorganisaties. De belangtelling bij boeren voor de uitkoopregeling is klein.[ix] De boeren hebben inmiddels groot wantrouwen tegen de overheid ontwikkeld en hun verzet is vaak hard en venijnig, met soms ontwrichtende demonstraties.
De voortdurende nederlagen van de overheid bij de rechtbanken werpen de vraag op of de overheid wel bekwame juristen in dienst heeft die in staat zijn om Europese regelgeving correct te interpreteren. Maar even goed kan de vraag worden gesteld of de Europese regelgeving wel hanteerbaar is. Stikstofdeposities komen uit de lucht vallen, en directe lijnen tussen herkomst en bestemming zijn niet veelal niet eenduidig vast te stellen. Normen voor uitstoot zijn veel eenvoudiger direct aan de bron te handhaven dan via deductie uit de dwarrelwegen van de luchtstromen.
Boerenprotesten begonnen bij de suggestie om de veestapel te halveren om de stikstofcrisis te bestrijden maar verbreedden zich naar algehele ontevredenheid over regeldruk en bejegening van de agrarische sector. Verkeersontwrichting, gewelddadige acties naar gebouwen en personen en intimiderende acties naar personen uit politiek en bedrijfsleven volgden (Boerenprotesten Nederland 2019-2021 – Wikipedia).
Alom wordt geklaagd over tekort aan woningen en de enorme prijsstijgingen die vooral de jongeren treffen die hun eerste woning willen kopen. De sterk gestegen vraag naar koopwoningen houdt ook verband met de lage hypotheekrente en de opgetreden verdunning van huishoudens. Maar schaarste aan bouwgrond, versterkt door de stagnatie in afgifte van bouwvergunningen door de stikstofproblemen, speelt zeker ook een rol. In een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft onderzoeksbureau ABF het woningtekort in 2021 geraamd op 279 000, 3,5 procent van de woningvoorraad. Gebaseerd op verwachte groei van het aantal huishoudens en het aanbod van nieuwe woningen zou het tekort na aanvankelijke stijging in 2035 gedaald zijn tot 2,0 procent van de voorraad, 179 000 woningen. “In de komende vijftien jaar komen er naar verwachting ruim 1,1 miljoen woningen bij door nieuwbouw, het splitsen van woningen en door de transformatie van bijvoorbeeld oude kantoorpanden en leegstaande winkels naar woningen.” (Het statistisch woningtekort nader uitgelegd | Home | Volkshuisvesting Nederland). De bouwsector stort zich gretig op die nood: “ Nederland heeft tot 2040 één miljoen extra woningen nodig” roept de voorzitter van de bond van makelaars[x]. En de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening maakt dat expliciet zijn ambitie, al is er zeker twijfel aan de noodzaak daartoe [xi]: “Honderdduizend nieuwe woningen per jaar in de komende negen jaar”. Hoe dat zou moeten worden gerealiseerd is nog niet duidelijk gemaakt.
Ook de Noordzee raakt vol en zitten bestemmingen elkaar in de weg. ”Waar windmolens staan kan niet gevaren worden. Waar kabels liggen kan niet worden gevist. Zandwinning voor de kustverdediging moet buiten beschermd natuurgebied plaatsvinden. En schietoefeningen moet je niet houden tussen de offshore installaties” [xii] Steeds meer schepen, steeds grotere schepen, steeds meer windturbines. Zo wil het nieuwe kabinet tot 2030 een verdubbeling realiseren van de capaciteit aan windparken die nu gerealiseerd of in aanbouw is[xiii] Dat vraagt om goede coördinatie, afweging van belangen, dus zorgvuldig beleid. [xiv]
Nu de nood zo hoog is gestegen heeft het meest recente kabinet-Rutte het nut van centrale regie over de ruimtelijke ordening herontdekt: er is zowaar weer een Minister voor Ruimtelijke Ordening. Vanaf 2010 was dat niet meer nodig gevonden. In de na-oorlogse periode was er tot 2010 altijd een Minister voor Volkshuisvesting[xv], vanaf 1965 was er ook steeds een Minister voor Ruimtelijke Ordening, in combinatie met Volkshuisvesting (in 1982 uitgebreid met Milieubeheer). De grote verandering kwam in 2010: geen minister voor ruimtelijke ordening, geen minister voor volkshuisvesting, maar een Minister voor Infrastructuur en Milieu, in 2017 vervangen door een Minister voor Infrastructuur en Waterstaat (en 6 maanden Milieu en Wonen). In 2022 herleeft het inzicht dat een dichtbevolkt land centrale regie nodig heeft en is er weer een Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.[xvi]
Het verschijnen en verdwijnen van een Minister voor Ruimtelijke Ordening is typerend voor de beleidsoriëntatie. Vanaf 1945 trok de centrale overheid steeds meer verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke inrichting van het land naar zich toe, maar met de liberale wind van de jaren ’90 werd steeds meer gedecentraliseerd, naar lagere overheden en zelfs private partijen. Aanvankelijk steeds krachtiger wordende centrale regie wordt dan vervangen door laissez-faire. Zoals Bruinsma en Koomen (2018) in hun beleidsgeschiedenis concluderen over de Structuurvisie 2012 (p 41):“Overheden, burgers en bedrijven krijgen de ruimte om oplossingen te creëren en verdienen het vertrouwen dat ze dat op een goede manier doen”. Een wrange illustratie is de behandeling van het Groene Hart. In 2004 werd 180.824 ha door de rijksoverheid aangewezen als Nationaal Landschap, om de bijzondere kwaliteiten van landschap en natuur te beschermen, maar sinds 2011 ondersteunen rijks- en provinciale overheid het belang van het Nationaal Landschap niet meer.[xvii] Sindsdien mogen particuliere instellingen hun best doen
Er was nooit een Minister voor Bevolkingspolitiek en bevolkingsdruk heeft behalve in de vroege jaren ’50 nooit invloed gehad op het beleid (Hartog, 2021). De Uitvoeringsagenda Nationale Omgevingsvisie 2021-2014 staat bol van ambities, reflecties, uitwerkingsplannen en samenhangen met andere beleidsnota’s, maar aan bevolkingspolitiek wordt niet gerefereerd. De recente Nationale Woon-en Bouwagenda draagt vooral de herontdekking van centrale regie uit, maar neemt de bevolkingsontwikkeling als gegeven: “In de komende jaren zal de bevolking blijven groeien en het aantal huishoudens toenemen.” (o.c. p 14). Een bevolkingsprognose met een groei van 1,3 miljoen inwoners tot 2035 wordt gewoon voor kennisgeving aangenomen. De Verkenning Bevolking 2050 heeft dezelfde beleidsarmoede: op verzoek van de Tweede Kamer zijn de gevolgen van veranderingen in de omvang en samenstelling van de bevolking in kaart gebracht. Niet de beleidsopties. Dit doet denken aan de opdracht voor de Staatscommissie Muntendam die uitdrukkelijk werd meegegeven geen beleidsaanbevelingen te doen. Dat is toch vreemd. In de hoog opgelopen strijd om ruimte is bevolkingsgroei een krachtige aanjager. Moeten we dan niet eens overwegen of we de kraan een beetje dicht kunnen draaien, of zelfs helemaal zoals in 1977 werd aanbevolen? Of overgaan op pompen, zoals in het emigratiebeleid van de jaren ’50? Of is zelfs ruimere bezinning nodig?
Bevolkingsbeleid is eigenlijk een te beperkte taakstelling. Het gaat om reductie van bevolkingsdichtheid. Daarvoor staan in principe drie wegen open: beperking van bevolking, uitbreiding van ruimte en reductie van ruimtequotes (ruimtebeslag per activiteit).
Bevolkingsbeleid betekent beperking van natuurlijke groei (het saldo van geboorten en sterfte) en van het immigratiesaldo. Reductie van sterfte en verlenging van gezonde levensduur staan buiten de discussie. Voor het geboortecijfer is de vruchtbaarheid, het totaal aantal kinderen per vrouw, op lange termijn de essentiële parameter. De opvatting dat paren zelf, in volle vrijheid, hun kindertal moeten kunnen bepalen, geniet brede steun. Economisch gezien vraagt dat om neutraliteit in kosten en baten: potentiële ouders moeten bij de financiële kanten van hun afweging worden geconfronteerd met totale kosten en baten, inclusief eventuele externe effecten. Gezien de beschikbare middelen van geboortebeperking kunnen kinderen niet langer worden gezien als lasten die exogeen worden opgelegd: het zijn geen factoren die draagkracht bepalen. Gelet op voorzieningen als kinderbijslag, kinderaftrek, gratis onderwijs etc, lijkt de overheid pro-natalistisch beleid te voeren. Feitelijke berekeningen suggereren dat dit in Nederland niet het geval is.[xviii] Omdat de vruchtbaarheid, geholpen door facilitair beleid, al beneden de vervangingswaarde ligt, is daar geen nieuw beleid voor nodig. Andere landen voeren wel een expliciet pro-natalistisch beleid, gevoed door de angst voor bevolkingskrimp[xix]. Dat lijkt me mondiaal gezien een verkeerde opstelling en in Nederland zeker niet relevant. In Nederland is krimp een regionaal verschijnsel, met krimp in perifere landelijke gebieden en groei in de stedelijke gebieden. Krimp in de perifere gebieden schept welkome ruimte. Dat vraagt niet om aanjagen van bevolkingsgroei maar om ondersteunend beleid, om leefbaarheid in kleine gemeenschappen te handhaven en de overgang naar een nieuwe ruimtelijke inrichting voor benadeelden op te vangen.
Om het immigratiesaldo te beperken kan emigratie worden bevorderd. Dat kan door te zoeken naar categorieën inwoners met latente emigratieneiging en te stimuleren om die wens uit te voeren. Te denken valt aan gepensioneerden die zich in het warmere Mediterrane gebied willen vestigen, land- en tuinbouwers die ruimte zoeken, inwoners met een migratieachtergrond die belangstelling hebben om naar het land van afstamming terug te keren (zeker als die landen zich ontwikkelen, zoals Polen of Turkije) en wellicht mensen die tijdelijk naar het buitenland willen. Net als immigratie kan emigratie individueel tijdelijk zijn en geaggregeerd een permanent lagere bevolking betekenen. In de jaren ’50 van de vorige eeuw kon emigratiebeleid bouwen op de aanwezige emigratielust in de bevolking. De eerste stap zou nu een verkenning van de emigratieneiging moeten zijn. In 2011, het meest recente jaar waarover CBS een uitsplitsing geeft (in Statline), had een kwart van de 133 duizend emigranten een Nederlandse achtergrond; ingezetenen met een niet-Nederlandse achtergrond hebben dus al een beduidend hogere emigratieneiging.
Immigratie kan op veel manier worden beperkt. De behoefte aan immigranten kan worden afgeremd door te zorgen voor geschikt binnenlands aanbod: anticiperend onderwijsbeleid, dat zorgt voor de hoge kwaliteit afgestudeerden die nodig zijn voor internationaal concurrerende sectoren (we hebben universiteiten van internationale topklasse), bevorderen van deelname aan lager en middelbaar beroepsonderwijs dat goed geschoold lager en middelbaar uitvoerend personeel in voldoende aantallen oplevert, functies met personeelstekort aantrekkelijker maken door autonomie, werkomstandigheden en salaris te verbeteren. Kortom, zelf intern de arbeidsmarkt in evenwicht brengen, precies zoals de Staatscommissie van weleer aanbeval. In dit licht valt ook te denken aan de specialisaties in het onderwijs, met nagenoeg geheel vrije studiekeuze en gesubsidieerd aanbod dat haast klakkeloos de vraag volgt. Het zou goed zijn om eens na te denken over de invloed van de vakkenstructuur van het onderwijs op de productiestructuur in plaats van het omgekeerde. De opleidingsstructuur van de bevolking zal zeker invloed hebben op de productiestructuur. Misschien leiden we wel te veel managers op die met hun risico-aversie de autonomie van werknemers inperken. Studies met te weinig instroom (beta vakken, techniek) kunnen ook worden gestimuleerd door alternatieven met te veel instroom te beperken. Misschien zit er te veel brede vorming in lagere en middelbare beroepsopleidingen en remt dat de toestroom. Misschien wakkert de opleiding voor verzorgende beroepen te veel de ambitie aan om leidinggevend en beleidsvormend te werken, in plaats van direct verzorgend.
Familiemigratie kan worden beperkt met strengere voorwaarden, zoals langere wachttijden voor permanente verblijfsvergunningen en strikte eisen voor individuele economische zelfstandigheid.
Voor asielzoekers is veel beslisruimte weggegeven door aansluiting bij het Protocol van New York, dat elke vervolgde in de wereld het recht geeft om aan te kloppen voor asiel en vrijwaart tegen terugzending naar de regio van bedreiging. De Verenigde Staten afficheert zich graag als toevluchtsoord voor de vervolgden in de wereld, met de beroemde tekst op de Statute of Liberty: “Give me your tired, your poor, Your huddled masses, yearning to breathe free, Send these, the homeless, tempest tost to me, I lift my lamp beside the golden door.” Ook de VS hebben het Protocol van New York getekend. Maar ze hanteren wel een quotum voor toelating (“Presidential Determination”) en dat wordt niet overtroffen door feitelijke legale toelatingen.[xx] Het quotum stond in 1980 op een piek van 232 000; in 1993 werd een tussenpiek bereikt van 142 000, na 2000 kwam het quotum niet boven 80 000 toelatingen per jaar. Zouden we in Nederland een quotum stellen op dezelfde fractie van de bevolking, dan zouden we met de fractie van 1980 17 000 asielzoekers per jaar toelaten, en met de Amerikaanse fracties vanaf het jaar 2000 niet meer dan ruim 5000 aanvragers. De genoemde UNHCR website meldt ook dat de procedure in de VS streng en zorgvuldig is, en 2 jaar duurt. Er valt in dit opzicht zo te zien wat te leren van de VS. Daarbij moet dan ook worden gelet op het probleem van de illegale immigranten, in onze context vooral een probleem op Europees niveau.
Nederland is verknoopt aan het asielbeleid van de EU. De Leidse jurist Rodriguez (2010) stelt zelfs dat we het asielverdrag niet kunnen opzeggen zonder de EU te verlaten. Maar Nederland kan in plaats daarvan in ieder geval proberen de EU te bewegen tot een quotum zoals de VS dat doet. En bij gebrek aan succes zelf een quotum hanteren. Hongarije kon zich zelfs beperken tot een quotum nul.
Een tussenweg kan zijn om als quotum een fractie van de EU instroom te hanteren, gebaseerd op het argument van redelijke verdeling binnen de EU. Als weegfractie kan worden gedacht aan oppervlakte, bevolkingsomvang en inkomen per hoofd, of een nader te kiezen combinatie van die drie (door combinatie kan worden gewogen met bevolkingsdichtheid of inkomen per hoofd). Dat levert aandelen op van 1%, 3,9% en 5%.[xxi] In 2020 meldden zich 416 860 aanvragers bij de EU en werden 161 550 verzoeken toegewezen.[xxii] Gelijke aandelen per land, dus elk 1/27, zou voor Nederland neerkomen op 15439 aanvragen en 5983 toelatingen. Bij weging naar één van de drie criteria zou dat voor Nederland een aandeel tussen 4200 en 21000 aanvragen geven en tussen 1600 en 8100 toelatingen, weging naar inverse bevolkingsdichtheid (land per inwoner) 4014 aanvragen en 1556 toelatingen. Het waren in 2020 in feite 13720 eerste aanvragen en 13615 positieve beslissingen in eerste aanleg (NB: de beslissingen betreffen niet de aanvragen van hetzelfde jaar, vanwege de lange behandelduur).
Het grootste beleidsprobleem is wellicht de beheersing van illegale immigratie, een probleem dat alleen kan worden aangepakt op EU niveau. Het huidige systeem van bewaking van de buitengrenzen kost de EU volgens de Europese Commissie zo’n 8 miljard euro per jaar. Uitbouw naar een volledig Europees systeem “dat de vergelijking met het Amerikaanse kan doorstaan” vergt 100 000 werknemers en zal zo’n 150 miljard euro per jaar kosten, gelijk aan de huidige totale uitgaven van de EU, 1% van het EU BNP.[xxiii] Om te voorkomen dat asielzoekers de EU binnen komen voor hun aanvraag is behandeld, zouden opvang- en aanvraag centra kunnen worden ingericht in de buurt van de herkomstgebieden. Het is de vraag in hoeverre dat de pogingen tot illegale binnenkomst zullen afremmen. Hier liggen evidente politieke keuzeproblemen waarover in de EU niet duidelijk wordt gediscussieerd.
Er studeren ongeveer 15000 Nederlandse studenten in het buitenland en tegen de 85 000 buitenlandse studenten in Nederland, een saldo dus van zo’n 70000 studenten waarvoor woonruimte en andere faciliteiten moeten worden gecreëerd.[xxiv] Universiteiten zijn verantwoordelijk voor het toelaten van buitenlandse studenten, de lokale overheid voor huisvesting. Dat is geen verdeling die een goede afweging van kosten tegen baten garandeert. Het is onbekend wat de baten voor Nederland zijn van een saldo van 70000 buitenlandse studenten. Een ijkpunt zou een saldo nul kunnen zijn, met selectie van de meest gewenste buitenlandse studenten.
Beleidsopties: meer ruimte scheppen
Het vergroten van territorium als middel om bevolkingsdichtheid te reduceren is geen optie meer. In gebruik nemen van braak liggend land is in Nederland ook geen optie meer. In 1964 onderscheidde het CBS bij bodemgebruik nog “Woeste gronden, wo riet en biezen”, 202 000 ha, 5,6 procent van onze totale oppervlakte. In 1974 was de term “woeste grond” verdwenen, maar werd nog wel 187 000 ha “riet, biezen en drasland” onderscheiden. Het is duidelijk: we hebben geen overcapaciteit aan grond meer.[xxv] Wat overblijft is in gebruik nemen van water. Windmolens op zee plaatsen. De restanten van de Zuiderzee inpolderen. De territoriale wateren aan de Noordzeekust inpolderen. Maar dat gaat dan wel ten koste van de huidige functies van die wateren: de belevenis van openheid en ruimte, actieve recreatie zoals watersport, natuurwaarden, ecosystemen, visserij. Het betekent in feite voortzetting van de strijd om ruimte op het water, het water is geen nutteloze restcapaciteit. En zoals bovengemeld is die strijd duidelijk gaande.
Beleidsopties: reductie van ruimtebeslag
Het ruimtebeslag van een gegeven functie kan op vele manieren worden verminderd. Zo kan voor woningen en bedrijfspanden hoogbouw worden toegepast, kunnen sommige bestemmingen (deels) ondergronds worden geplaatst (auto- en spoorwegen, functies die geen daglicht nodig hebben, zoals bioscopen en theaters, magazijnen en distributiecentra, parkeerruimte, delen van agrarische productie zoals champignonkwekerijen). Ruimtebeslag hoeft niet alleen aan het prijsmechanisme te worden overgelaten, maar kan ook gerantsoeneerd worden. Er is al sprake van rantsoenering op hoofdlijnen (ruimte toebedeeld in bestemmingsplannen voor woningbouw, bedrijven, landbouw, natuur), maar de omvang van woningen en andere gebouwen kan worden begrensd, niet elke minuut tijdwinst hoeft te worden gerealiseerd door aanpassing van het wegennet en aantasting van natuur. De behoefte aan wegen kan worden beperkt door voorrang te geven aan voertuigen met meer dan één inzittende (zoals in sommige steden in de VS). Rijstroken kunnen naar keuze worden toegewezen aan vrachtverkeer of personenvervoer. Parkeerruimte kan worden beperkt. De fiscale aftrek van reiskosten kan worden afgeschaft.
Ruimte kan multifunctioneel worden benut. Werken kan anders worden georganiseerd dan alle personeelsleden simultaan in hetzelfde gebouw te verzamelen; het is onduidelijk of thuiswerken de totale ruimte voor wonen en werken reduceert, maar het zal wel de verkeersdrukte reduceren. Bepaalde vormen van landbouw kunnen worden gecombineerd met behoefte aan open ruimte. Combinatie met natuur is ook mogelijk, maar dan moet er wel veel gebeuren aan de bedrijfsvoering. Recreatie en natuur kunnen ook worden gecombineerd, mits natuur dan ook echt wordt beschermd. De huidige tendens om natuur rendabel te maken door recreatie (“eigen broek op houden”) is vaak gunstiger voor recreatie dan voor natuur.[xxvi] Steden kunnen groener worden gemaakt.
Beleidsopties: aanpassing van de productiestructuur
Niet alle bedrijvigheid heeft gelijk ruimtebeslag. De Nederlandse landbouw heeft zich aangepast aan de schaarste aan landbouwgrond met zeer intensief landgebruik. Dat lijkt een deugd in een dichtbevolkt land, maar de bijbehorende productiemethoden hebben veel schade met zich meegebracht. De spanning tussen intensief landgebruik en een technologie met grote schade aan de natuur is inmiddels hoog opgelopen. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2022) oordeelt zeer kritisch over het Nederlandse natuurbeleid en beveelt aan om het natuurbeleid niet te beperken tot de beschermde gebieden, maar ook toe te passen in alle landelijke en stedelijke gebieden.
De verschuiving van industrie naar diensten lijkt gunstig te zijn voor het ruimtebeslag. Interessant is dat de bebouwde ruimte per capita tussen 1900 en 2000 is gedaald, van 337 naar 301 vierkante meter per hoofd, met een tussenstand van 203 in 1950. Dit kan een gevolg zijn van verstedelijking, met hogere bebouwingsdichtheid dan een landelijke samenleving.
Geen angst voor bevolkingskrimp
De angst voor bevolkingskrimp is wijd verspreid. Terwijl mondiaal de huidige bevolkingsomvang al een probleem is en voorlopig nog verdere groei wordt verwacht, willen individuele landen met krimpende bevolking het tij keren met pro-natalistisch en pro-immigratie beleid.[xxvii] Ook in Nederland klinken pro-natalistische stemmen.[xxviii]
Lage vruchtbaarheid (aantal kinderen per vrouw) is in Europa wijd verbreid, met een gemiddelde van 1,61 in de periode 2015-2020. Nederland lag daar dicht bij, met 1,66, ruim onder de vervangingswaarde van 2,1. In geen van de Europese landen lag de vruchtbaarheid boven 1 (File FERT/4).[xxix] De natuurlijke bevolkingsgroei (geboorten minus sterften) was in Europa -0,6 promille. De krimp komt met name op conto van Oost en Zuid Europa, met gemiddeld -1,4 en -2,0 promille; Noord en West Europa groeiden, met 2,0 en 0,2 promille. Nederland groeide met 1,4 promille (File POP/3). Voorspellingen van de VN voor Nederland voor de rest van de eeuw zijn positief voor een hoge variant en negatief voor een lage variant. Positieve natuurlijke groei bij vruchtbaarheid onder de vervangingswaarde van 2,1 wordt veroorzaakt door verlenging van de levensduur. De vruchtbaarheid wordt voor Nederland in de hoge variant na 2020 op 2,1 of hoger voorspeld, in de lage variant op waarden tussen 1,2 en 1,3 vanaf 2030. In de hoge variant wordt voor de hele rest van de eeuw positieve natuurlijke groei verwacht, in de lage negatieve. Het CBS verwacht dat van 2019 naar 2050 de bevolking groeit van 17,4 naar 19,3 miljoen, vooral ten gevolge van immigratie. Maar de onzekerheidsmarges zijn groot, vooral over migratie: de 7 varianten omvatten zowel sterke groei als krimp[xxx]. Voorspellingen over een hele of halve eeuw zijn onvermijdelijk met grote onzekerheid behept. Maar de kans op blijvend lage vruchtbaarheid, enigszins gecompenseerd door stijgende levensduur, resulterend in negatieve natuurlijke groei, lijkt me groot.
Exogene bevolkingskrimp hoeft zeker niet negatief uit te werken. De Harvard historicus Herlihy (1997) beschrijft de gevolgen van de pest in Europa in de veertiende eeuw. Toen de pest toesloeg, in 1348-1349, was Europa dicht bevolkt, met schaarste aan land voor voedselproductie. In de 50 tot 100 jaar voor de pest was de bevolkingsomvang stabiel. De precieze omvang van de krimp is niet bekend. Maar Herlihy noteert dat Europe rond 1420 de bevolkingsomvang nauwelijks meer dan een derde bedroeg van wat het honderd jaar eerder was (o.c. p 17). Volgens hem werd hiermee de Malthusiaanse stagnatie doorbroken. Van landschaarste en relatieve overvloed aan arbeid draaide de economie naar het omgekeerde, met hoge lonen en goedkoop land en kapitaal. Dit stimuleerde factorsubstitutie en innovatie. De late Middeleeuwen waren een periode van indrukwekkende technologische vooruitgang, met uitvinding van de boekdrukkunst, grotere schepen en betere wapens, en arbeidsmarktrestricties werden opgeruimd. Dergelijke mechanismen bestaan natuurlijk nu ook nog.
De daling van de vruchtbaarheid en de mogelijke daling van de bevolking zijn nu endogeen. Vaak wordt verwezen naar Japan als schrikbeeld van de gevolgen.[xxxi] In Japan ligt de vruchtbaarheid vanaf eind jaren ‘70 onder 2,1; in de hoge voorspellingsvariant van de UN komt de waarde vanaf het midden van de 21e eeuw daar bovenuit, in de lage variant is 1,2 een bovengrens voor de rest van de eeuw. Natuurlijke bevolkingsgroei is negatief sinds 2005-2010. In de lage voorspellingsvariant blijft dat zo in de rest van de eeuw, in de hoge variant is de groei negatief tot 2085.
Maar zo rampzalig is het leven in Japan nou ook weer niet. De hoge groeivoeten van het GDP per hoofd uit de jaren ’60 zijn inderdaad verdwenen maar dalingen zijn uitzonderingen, en ook na 2010 ligt de gemiddelde groei nog altijd boven 0.[xxxii] En GDP per hoofd is natuurlijk geen goed criterium. Om te beginnen negeert dat de waarde van vrije tijd. Het negeert ook de waarde van verlenging van de levensduur en telt alleen nadelen van productiedaling vanwege dalende participatiegraad en de bijbehorende stijging van de afhankelijkheidsratio. De gevolgen hiervan in de publieke sfeer hangen overigens af van de wijze van financieren van de publieke voorzieningen (zoals omslag of kapitaaldekking voor pensioenen) en of voorzieningen publiek of privaat geregeld zijn (zie Muto, Oda en Suto (2016)). Dat GDP geen goede maatstaf van welvaart is, is uitvoerig toegelicht in Hartog (2022, Hoofdstuk 4). Genegeerd wordt ook dat de daling van de vruchtbaarheid endogeen is en kennelijk door de gezinnen gewenst is: waarom zou je die dan willen opvoeren?
Het zou merkwaardig zijn om in Nederland beleid te laten bepalen door angst voor bevolkingskrimp[xxxiii]. Daarvoor zijn de voordelen van een kleinere bevolking te groot in een land met evidente landschaarste en nauwelijks meer te verzoenen wensen voor de ruimtelijke ordening, voor wonen, werken, recreëren, mobiliteit, natuur, landelijkheid en stedelijkheid, rust en dynamiek. Eigenlijk zijn de spanningen nauwelijks meer op te lossen. De vraag van de Tweede Kamer aan de regering, in 2018, “om de maatschappelijke gevolgen van veranderingen in de omvang en samenstelling van de bevolking halverwege deze eeuw in kaart te brengen aan de hand van een aantal scenario’s” neemt de prognoses over bevolkingsontwikkeling klakkeloos als geven aan. Maar ruimtelijk beleid kan niet langer de bevolkingsontwikkeling als gegeven accepteren, maar moet daar een duidelijke visie op ontwikkelen. De titel van het stikstofrapport van de Commissie Remkes geeft dat prachtig weer: Niet alles kan overal. Precies, en daarom is een integrale beleidsvisie vereist waarbij bevolkingsontwikkeling niet domweg als gegeven randvoorwaarde wordt geaccepteerd. Het is eenvoudig te voorspellen dat zo lang de bevolking blijft groeien, natuur, landschap en bio-diversiteit zullen worden aangetast en het Groene Hart aan een hartinfarct zal bezwijken.
Referenties
Adviescollege Stikstofproblematiek (“Commissie Remkes”) (2020), Niet alles kan overal, Eindadvies over structurele aanpak op lange termijn, Niet+alles+kan+overal_DEF.pdf
Brakman, S. en A. van Witteloostuijn, Een ministerie van krimp, Me Judice, 10 april 2015.
Bruinsma, F. en E. Koomen (2018), Ruimtelijke ordening in Nederland. Amsterdam: Vrije Universiteit, Afdeling . Ruimtelijke Economie.
van Dalen, H. (2008), De angst voor bevolkingskrimp, vergrijzing en bevolkingspolitiek, Beleid en Maatschappij, 35 (4), 257-273
van Dalen, H. en E. Engelen (2009), Bevolkingspolitiek is voor politici met krimpangst, Me Judice, 24 januari 2009.
Hartog, J. (2021), Bevolkingsdichtheid als tragisch extern effect, Me Judice, 18 mei 2021
Hartog, J. (2022), Population size, migration, land and welfare: the case of The Netherlands, manuscript
Herlihy D. (1997), The Black Death and the transformation of the West, Cambridge, Mass: Harvard University Press
Hutchison, M. and F. Westermann (2006), eds, Japan’s great stagnation, Cambridge, Mass,: MIT press
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (zj), Nationale Woon-en Bouwagenda, nationale-woon-en-bouwagenda .pdf
Muto, I., T. Oda and N. Sudo (2016), Macroeconomic Impact of Population Aging in Japan: A Perspective from an Overlapping Generations Model, IMF Economic Review, 64, 408–442
NIDI (2019), Verkenning Bevolking 2050, pbl-2019-verkenning-bevolking-2050-inventarisatie-van-toekomstverkenningen-achtergronddocument-3973.pdf
Nieuwenhuizen, W., A. Gerritsen en I. Coninx (2013, Nieuwe tijden voor het landschapsbeleid?, www.landschap.nl
Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2022), Natuurinclusief Nederland, natuur overal en voor iedereen
Rodigrues, P. (2010), De grenzen van het vreemdelingenrecht, Rede uitgesproken bij de aanvaarding van de leerstoel Immigratierecht aan de Universiteit Leiden op vrijdag 3 september 2010
Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk (“Commissie Muntendam”) (1977), Bevolking en welzijn in Nederland, s’ Gravenhage: Staatuitgeverij
Woud, A. van der (2010), Het lege land, Amsterdam: Olympus-Contact
[i] Deze regel, toegeschreven aan Joost van den Vondel, stond gebeiteld boven de ingang van het Amsterdamse Burgerweeshuis dat in 1580 in gebruik werd genomen: “Wy Groeien vast in tal en last. Ons tweede Vaders klagen/Ay ga niet voort door dese poort, Of helpt een luttel dragen”.
[ii] , WNF noemt toestand Nederlandse natuur ‘slechter dan ooit’ – Foodlog. 06-02-2020; Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2022)
[iii] CBS Statline, Bodemgebruik vanaf 1900, gewijzigd op 7 september 2018; de reeks gaat niet verder dan 2015.
[iv] In juni 2000 werd hierover het Eindadvies uitgebracht, “Niet alles kan altijd overal”.
[v] Dit sluit aan bij laksheid in klimaatbeleid. In 2019 stelde de Hoge Raad de stichting Urgenda in het gelijk inzake tekort schietend beleid tot reductie van de uitstoot van broeikasgassen en legde de staat de verplichting op om zich te houden aan internationale afspraken om in 2022 minimaal 25 % reductie te realiseren ten opzichte van 1990. https://www.urgenda.nl/uitspraak-hoge-raad-in-klimaatzaak/
[vi] In 2020 oordeelde de Raad van State dat de uitstoot van stikstof door opening van de nieuwe luchthaven Lelystad Airport extra regelgeving vereiste om natuurgebieden te beschermen. Uitstel van de opening dreigde, maar Minister Cora van den Nieuwenhuizen gaf zich nog niet gewonnen: ‘Misschien kunnen we nog een list verzinnen’ . ‘List’ nodig voor Lelystad – Zakenreis | Nieuws voor zakenreisbranche & reiziger.
[vii] https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Noord-Holland/Nieuws/
[viii] Provincie Overijssel moet opnieuw kijken naar ‘stikstofbesluiten’ (rechtspraak.nl)
[ix] Ruim 70 praatgroepen en 3 jaar stikstofbeleid verder sporen experts aan tot actie: ‘Te veel de neiging om te polderen’ – EenVandaag (avrotros.nl)
[x] ‘Nederland heeft tot 2040 één miljoen extra woningen nodig’ – Vastgoedjournaal.nl, 17 oktober 2016
[xi] NRC, 22 maar 2022 , Zijn er wel een miljoen woningen nodig? Het kan ook minder zijn, of meer – NRC
[xii] NRC, 15 mei 2022, “De schepen worden groter, de zee steeds kleiner”.
[xiii] NRC, 19 maart 2022, “1,7 miljard voor meer windparken op de Noordzee”.
[xiv] Zie “Windparken op de Noordzee: kansen en risico’s voor de natuur”, oktober 2018, Stichting De Noordzee
[xv] Tot 1956 werd dat gecombineerd met Weder opbouw, van 1956 tot 1965 met Bouwnijverheid.
[xvi] https://www.rijksoverheid.nl/regering/over-de-regering/kabinetten-sinds-1945
[xvii] In 2005 werden 20 Nationale Landschappen ingesteld, in 2011 heeft het Rijk de ondersteuning ingetrokken. De steun van het Rijk was overigens al vanaf de instelling beperkt. Nieuwenhuizen, Gerritsen en Coninx (2013)
[xviii] Ik kan helaas de referentie niet terugvinden.
[xix] Zie Van Dalen (2008) over deze angst en een internationaal overzicht van beleidsoriëntaties.
[xx] Refugees in America | USA for UNHCR (unrefugees.org)
[xxi] Zie voor data Lidstaten Europese Unie – Europa Nu (europa-nu.nl)
[xxii] Zou de EU naar rato van de bevolkingsomvang hetzelfde quotum stellen als de VS , dan zouden 108 000 asielzoekers worden toegelaten.
[xxiii] https://www.hln.be/buitenland/volledige-europese-grensbewaking-kost-150-miljard-euro
[xxiv] Nuffic (2018), Stayrate van internationale afgestudeerden in Nederland, Den Haag: Nuffic
[xxv] In 1800 bestond Nederland voor een derde uit woeste grond, beeldend beschreven door Van der Woud (2010, Hoofdstuk 10).
[xxvi] Zie bij voorbeeld de publicatie Verstoring van vogels door recreatie van Vogelbescherming, https://www.vogelbescherming.nl/actueel/bericht/verstoring-van-vogels-door-recreatie.
[xxvii] Zie voor een internationaal overzicht van beleidsoriëntaties Van Dalen (2008).
[xxviii] Zie bijvoorbeeld · ‘Kindertekort nekt economie’ – Bernard van Praag − Volkskrant 03-09-2014
[xxix] De demografische data komen uit World Population Prospects 2019, United Nations.
[xxx] Bevolking 2050 in beeld, NIDI- CBS (2020)
[xxxi] De Japanse stagnatie wordt uitvoerig bediscussieerd in de literatuur, en de bevolkingsontwikkeling wordt zeker niet als enige oorzaak gezien. Zie bij voorbeeld Hutchison and Westermann (2006)
[xxxii] https://www.macrotrends.net/countries/JPN/japan/gdp-growth-rate
[xxxiii] In diverse publicaties draagt Van Dalen dezelfde opvatting uit. Zie bijvoorbeeld Van Dalen en Engelen(2009). Steven Brakman en Arjen van Witteloostuijn bepleiten een Ministerie van Krimp, om de overgang goed te begeleiden, Me Judice, 10 april 2015
Juist published in Kyklos:
The promise of potential: A study on the effectiveness of jury selection to a prestigious visual arts program
Monika Kackovic, Joop Hartog, Hans van Ophem, Nachoem Wijnberg
First published: 16 May 2022
Abstract
We analyze 11 years of admission decisions to a highly selective post-graduate visual arts program. Our unique, longitudinal data includes detailed information about the selection procedures as well as the later artistic and economic achievements for both accepted and rejected applicants (n = 8,557). Regarding the predictive value of the selection procedures on later performance, our analyses show that the largest gain made is in the first, more cursory, pre-selection round. We find that weeding out less promising applicants is easier than identifying later top-performers, in terms of ex-ante expectations. The subsequent or final selection round is resource intensive and consists of several interviews with multiple jury members. Here we uncover an implicit structure of criterion variables that helps explain the ex-post admission decisions. Our simulations show that actual selection during the final round is slightly better than alternative decision rules (including a decision by lottery) in identifying applicants’ potential. Nevertheless, measured by future performance, the gain from rigorous jury assessments relative to modest and cheaper selection methods is minimal. Our conclusions are maintained under several robustness checks.
joop hartog[1]
Voor commentaar en discussie
1.Vraagstelling
2.Wetten en regels
3.Doelstellingen
4. Struktuur en samenhang van de regulering
5. De praktijk
5.1.De arbeidsmarkttoets
5.2.De middelentoets
5.3. Andere criteria
5.4. Van nationale naar EU regulering
6. Naar een evaluatie
6.1. Wie heerst in de arena?
6.2. Overbevolking, emigratie en immigratie
6.3. Permanent of tijdelijk?
6.4. Quota?
6.5. Handhaving
6.6. Transparantie en zuiverheid
7.Conclusie
Literatuur
Bijlage: De druk van de publieke opinie, selectie
In 1900 telde Nederland 5 miljoen inwoners, in 1950 10 miljoen, in 2000 bijna 16 miljoen, en nu ruim 17 miljoen. Hoe is dat zo gekomen? Droomde iemand in 1945 van een land met 15 of 20 miljoen inwoners? Was er toen een politicus te vinden die propageerde om ons land een beetje beter te vullen, middels grote gezinnen of immigratie? Of was bevolkingsgroei een al dan niet blijmoedig gevolg van andere doelstellingen?
In de eerste driekwart van de 20e eeuw was de groei te danken aan het binnenlands geboortenoverschot, in het eerste decennium na de Tweede Wereldoorlog was sprake van substantiële emigratie. Vanaf 1961 is Nederland een immigratieland, met alleen in 1967 meer emigratie dan immigratie. De immigratiestroom kwam op gang in de jaren ’50, met aanvankelijk beperkte aantallen geschoolde arbeiders, later een omvangrijke stroom ongeschoolde arbeid uit Mediterrane landen. Toen in de jaren ‘70 het binnenlands vraagoverschot naar arbeid verdween, bleek de immigratie permanent in plaats van tijdelijk en werd aanvankelijk geblokkeerde gezinsmigratie toegestaan. Asielmigratie ontwikkelde zich sterk vanaf het midden van de jaren ’80, op basis van internationale verdragen. De openlegging van de arbeidsmarkt in de expanderende EU heeft na 2000 voor een forse groei van de netto immigratie gezorgd, met name uit de Midden en Oost Europese nieuwe lidstaten.
In 2019 had 24 % van de inwoners een migratie-achtergrond (minstens één ouder geboren in het buitenland, dus eerste en tweede generatie). 43% daarvan had een westerse achtergrond, 57% een niet-westerse. In 1960, bij een bevolkingsomvang van 11,5 miljoen, bedroeg het aantal aanwezige vreemdelingen[2] nog geen 118 000, 1% van de bevolking. De heterogeniteit is enorm toegenomen. In 1960 waren Duitsers en Belgen veruit de talrijkste vreemdelingen, met 30 en 19 duizend inwoners en 7 nationaliteiten[3] voor de overige 59%. In 2019 waren de talrijkste immigratie achtergronden 410 duizend Turks, 402 duizend Marokkaans, 359 duizend Indonesisch, 354 duizend Surinaams en 352 duizend Duits; de overige 54 % werd gevuld door immigranten uit zo’n 245 herkomstlanden[4].
Zolang er grenzen zijn, zijn er regels nodig om grensoverschrijding al dan niet toe te staan. Economisch onderzoek leert ons dat immigratie vooral een verdelingsprobleem is. Er zijn winnaars en er zijn verliezers, het effect op het gemiddeld inkomen per ingezetene is gering (Borjas, 1995,1999; Brunow, Nijkamp en Poot, 2015; Hartog, 2011; WRR, 2001; CPB, 1972; Edo et al., 2020). Dat leidt, vanuit economisch perspectief, tot een interessante vraag voor migratiebeleid: op welke overwegingen steunt dat beleid? Welke rol spelen economische baten voor ingezetenen? Wordt het beleid gemotiveerd vanuit een algemeen belang, welk deelbelangen spelen een rol, hoe worden deelbelangen gewogen, is hier sprake van transparante politieke besluitvorming?
De schijnwerper in dit artikel staat afgesteld op de periode na 1945, maar er wordt ook ruim terug gegrepen op een lange voorgeschiedenis. Dat is niet zozeer gemotiveerd uit l’histoire pour l’histoire, maar stoelt op de overtuiging dat hiermee structurele kenmerken worden bloot gelegd die inherent zijn aan immigratiebeleid en niet alleen relevant zijn voor een beperkte periode. We zullen de formele regelgeving beschouwen, de doelstellingen van immigratiebeleid, de praktische uitvoering en we zullen het gevoerde beleid evalueren, steeds met aandacht voor de historische wortels van dat beleid[5].
Het pakket van regels, rechten en beperkingen is in de loop der tijden ontstaan als een huis dat met een simpel ontwerp begon maar voortdurend is verbouwd en uitgebreid. De formele basis voor nationaal beleid werd gelegd nadat Nederland een eenheidsstaat was geworden, met de Vreemdelingenwet 1849; formele regulering van buitenlandse arbeid begon in 1934, Europese regelgeving nam zijn eerste aanloop in 1953 en asielrecht begon met de ratificatie van het Vluchtelingenverdrag in 1956.
De vreemdelingenwetten stellen, naast identificatie, voortdurend twee eisen die wortelen in een lange traditie: economische zelfstandigheid en geen bedreiging voor de openbare orde. Tot 1967 gold de Vreemdelingenwet 1849: “Alle vreemdelingen, die voldoende middelen van bestaan hebben, of door werkzaamheid kunnen verkrijgen, worden in Nederland toegelaten op den voet bij de vier eerstvolgende artikelen omschreven”. Vreemdelingen met voldoende middelen van bestaan, uit vermogen of arbeid, worden toegelaten als ze een paspoort hebben, bekend zijn bij twee inwoners of zelfs als ze zich melden bij de politie[6]. Edoch: “De vreemdeling, gevaarlijk voor de publieke rust, kan worden uitgezet”. Een toegelaten vreemdeling kreeg een reis-en verblijfpas voor drie maanden die werd verlengd zo lang aan de voorwaarden werd voldaan. De kernvoorwaarden, “geen bedelaars, geen oproerkraaiers”, golden in feite al in de Republiek[7] en zijn nu nog van toepassing. De Vreemdelingenwet 1965, ingevoerd in 1967, hanteert dezelfde voorwaarden, met onderscheid tussen verblijfsvergunning en vestigingsvergunning. Na vijf jaar verblijf kan een vestigingsvergunning alleen worden geweigerd op die voorwaarden, na tien jaar is onvoldoende bestaansmiddelen niet langer een acceptabele weigeringsgrond. Maar ook wordt gesteld dat verlening of verlenging van een verblijfsvergunning “kan worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.” De Vreemdelingenwet 2000 stelt categorisch dat een verblijfsvergunning alleen wordt verleend als internationale verplichtingen dat eisen, als toelating een wezenlijk Nederlands belang dient, of op humanitaire gronden. Algemeen belang als weigeringsgrond is dus vervangen door wezenlijk belang als toelatingseis. Toegevoegd wordt dat geen arbeid mag worden verricht zonder dat aan de Wet arbeid vreemdelingen is voldaan, dat het inburgeringsexamen moet zijn behaald en dat een toereikende ziektekostenverzekering moet zijn afgesloten. De Wet Inburgering Nieuwkomers gaf in 1998 gemeenten de opdracht om nieuwkomers een tamelijk vrijblijvend inburgeringsonderzoek af te nemen, de Wet inburgering buitenland 2006 verplicht personen uit visumplichtige landen die duurzaam naar Nederland willen migreren in het herkomstland een examen af te leggen, over kennis van de Nederlandse taal en samenleving en de Wet Inburgering 2007 stelt inburgering verplicht voor nieuwkomers van buiten de EU.
Ook in regulering van toetreding tot de arbeidsmarkt zit veel continuïteit, omdat het doorslaggevend criterium altijd over- of onderspanning op de arbeidsmarkt was. De Wet Regeling Arbeid Vreemdelingen 1934, ingevoerd tijdens de depressie van de jaren ’30, was daar expliciet op toegeschreven: de wet kon worden ingetrokken als de situatie van grote werkloosheid zich niet meer voordeed[8]. De rijksoverheid kreeg de bevoegdheid om werkgevers te verplichten tot aanvragen van een arbeidsvergunning voor buitenlandse werknemers in gespecificeerde beroepen of bedrijfstakken, met als gevolg dat halverwege 1936 alle beroepen in loonarbeid onder de vergunningsplicht vielen. Doel was om Nederlandse arbeiders te beschermen tegen buitenlandse concurrenten. In de Wet Arbeidsvergunning Vreemdelingen 1964, ingevoerd in 1969, werd de vergunningsplicht op de werknemer gelegd. De vergunning zou worden geweigerd als de werknemer geen geldige verblijfsvergunning had en als de situatie op de arbeidsmarkt daartoe aanleiding gaf, maar criteria werden niet gespecificeerd. Met de vereiste verblijfsvergunning werd de rol van de Vreemdelingenwet prominenter. In de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers 1979 wordt de vergunningplicht weer op de werkgevers gelegd. Er wordt nu een maximum opgelegd aan het aantal buitenlandse werknemers per werkgever. De vergunning kan worden geweigerd als de werknemer geen verblijfsvergunning heeft, als voldoende aanbod (“vervangend aanbod”) beschikbaar is in Nederland of in de “recruteringslanden” (of “wervingslanden”, landen waarmee Nederland een verdrag heeft voor “gastarbeiders”) en als onvoldoende geschikte huisvesting beschikbaar is. Vanaf 1995 geldt de Wet Arbeid Vreemdelingen 1994; vervangend aanbod heet nu “prioriteitgenietend aanbod” en het maximum aantal vreemdelingen per werkgever is geschrapt.
In 2005 werd de Regeling Kennis Migranten ingevoerd, met het salaris als enige criterium (toen 45 000 euro per jaar, 32 600 voor werknemers jonger dan 30). De arbeidsvergunning werd verleend voor de duur van het contract, met een maximum van 5 jaar. Na 3 jaar heeft de migrant vrije toegang tot de arbeidsmarkt, na 5 jaar kan hij een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd krijgen; daartoe moet hij dan wel een inburgeringsexamen afleggen (indien niet vrijgesteld). De regeling geldt niet voor werknemers van buitenlandse detacheringsbedrijven, wel voor concernoverplaatsingen. De partner van een kennismigrant heeft vrije toegang tot de arbeidsmarkt. Het salariscriterium is in de uitvoeringspraktijk beperkt tot “marktconform” en “niet sterk afwijkend van het gebruikelijke loon”, wat natuurlijk tot discretionaire bevoegdheid en conflicten leidt[9]. De EU Blue Card regeling (sinds 2009) is verwant aan de Kennismigranten Regeling, maar geeft ook rechten in andere EU landen. De inkomenseis is een bruto maandsalaris van € 5403 (per 01-01-2020) en een tertiaire opleiding op minimaal Bachelor niveau.
Met de Wet Modern Migratiebeleid 2013 wordt erkend dat de reikwijdte van nationaal immigratiebeleid beperkt is tot reguliere immigranten van buiten de EU, zgn derdelanders, met gedifferentieerde motieven, zoals kennismigratie, arbeid in loondienst, familie en gezin, onderzoek, studie, au pair. Asielaanvragen vallen onder het Vluchtelingenverdrag, migratie binnen de EU valt onder de jurisdictie van de EU. De wet brengt geen verandering in voorwaarden voor toelating, maar beoogt eenvoudiger en efficiënter afhandeling van toelatingsverzoeken. Daarbij is gekozen voor verregaande decentralisatie, met toetsing van voorwaarden door referenten en steekproefsgewijze controle achteraf. Een referent heeft naast informatie- en administratieplicht een zorgplicht jegens de vreemdeling. Voor de verblijfsdoelen kennismigratie, onderzoek, studie en au pair kan alleen een erkend referent een aanvraag indienen. Een erkende referent, een onderneming of instelling die getoetst is op continuïteit, solvabiliteit en betrouwbaarheid, heeft toegang tot de versnelde procedure, waarbij de referent een verklaring indient die door de IND wordt afgehandeld zonder eigen onderzoek.
Europese regulering, aanvankelijk beperkt tot arbeidsmigranten, startte bescheiden in 1951, toen de 6 landen van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) overeen kwamen dat gekwalificeerde werknemers zich vrij konden bewegen over de 6 nationale arbeidsmarkten. In 1953 bepaalde de OESO dat bij tekortschietend nationaal aanbod immigranten moesten worden toegelaten en dat na 5 jaar een werkvergunning moest worden verlengd ongeacht de situatie op de arbeidsmarkt. Het Verdrag van Rome, waarmee in 1958 de EEG van start ging, stelde onbelemmerde arbeidsmobiliteit in 1970 in het vooruitzicht. Stapsgewijs werd dit gerealiseerd, en door de uitbouw van de EEG tot de EU geldt nu (na de Brexit) vrij verkeer voor de 27 landen van de EU en 3 EFTA landen, voor werknemers, zelfstandigen en hun gezinsleden. Een student uit een EU- of EER-land of Zwitserland heeft geen verblijfsvergunning nodig. Voor andere studenten is de onderwijsinstelling referent, dwz aanvrager van de verblijfsvergunning (zie Wet Modern Migratiebeleid), hetgeen impliceert dat de student moet zijn toegelaten tot de opleiding.[10] Voor migranten van buiten de EU die zich willen vestigen als zelfstandig ondernemer geldt sinds 1992 een puntensysteem. Er zijn speciale regels voor “start-ups” en voor vermogende investeerders (minimaal € 1,25 miljoen). Het gaat bij deze regelingen om niet meer dan enkele honderdtallen immigranten per jaar.
Gezinsmigratie is nooit als categorie bij wet geregeld. De Vreemdelingenwet 1849 en de daarop volgende Vreemdelingenwet 1965 bevatten geen enkele referentie naar gezin of familie, de inburgeringswetten evenmin. Toelatingsvoorwaarden in die wetten golden per individu. Maar bij de toetsing van economische zelfstandigheid, voor kinderen en echtgenoten, werd wel degelijk gelet op het inkomen dat voor het gezin beschikbaar zou zijn. Omdat in de loop van de tijd de definitie van gezin en de opvattingen over de taakverdeling binnen het gezin drastisch zijn gaan schuiven, is de uitvoeringspraktijk veelvuldig in beweging geweest. In de Vreemdelingenwet 2000 komt gezinsmigratie wel expliciet voor: familieleden van onderdanen van de EU[11] worden gelijkgesteld met EU onderdanen, hetgeen vrije toegang impliceert[12].
De Vw 1849 kende geen specifieke bepalingen voor vluchtelingen. Over toelating van individuele vreemdelingen werd lokaal beslist, over groepen (zoals bijvoorbeeld Belgen tijdens de Eerste Wereldoorlog) werd ad hoc op nationaal niveau beslist. Vanaf 1951 wordt door UNHCR, het vluchtelingencommissariaat van de VN, jaarlijks in vluchtelingenkampen een quotum vluchtelingen geselecteerd (“uitgenodigde vluchtelingen”) die direct een verblijfstatus krijgen; het betreft jaarlijks hooguit een paar duizend personen. In 1956 ratificeerde het parlement het VN Vluchtelingenverdrag 1951; in 1967 werd in het Protocol van New York bepaald dat het verdrag niet langer beperkt is tot gebeurtenissen die plaats vonden vóór 1 januari 1951 (dwz gedurende en na de Tweede Wereldoorlog). Een vluchteling is iemand die “uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. “ De vluchteling zal niet worden teruggestuurd naar een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden. Het verdrag dringt in algemene zin aan op coulante behandeling van vluchtelingen, garandeert “het genot van rechtsingang” en bepaalt dat de behandeling van vluchtelingen niet ongunstiger zal zijn dan die van vreemdelingen in het algemeen en in sommige gevallen niet minder dan die van onderdanen (zoals toegang tot lager onderwijs).
De Vreemdelingenwet 1965 bepaalde dat vluchtelingen die voldoen aan de voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag een verblijfsvergunning krijgen met de zgn A status, met rechten en verplichtingen gelijk aan die van Nederlandse ingezetenen. Daarnaast hebben tot aan de Vreemdelingenwet 2000 diverse statussen bestaan voor aanvragers die niet de A status kregen maar die men toch niet wilde of kon terug sturen (zoals om humanitaire redenen of capaciteitsproblemen bij de afhandeling). De Vreemdelingenwet 2000 onderscheidt twee verblijfstitels voor vluchtelingen, voor bepaalde tijd en voor onbepaalde tijd. Een asielzoeker die nog geen verblijfsvergunning heeft, heeft geen toegang tot de arbeidsmarkt. In 1983 gaven de A en de B status recht op voorrang bij de arbeidsbemiddeling, hulp bij huisvesting en toegang tot sociale voorzieningen (zoals Bijstand). Met de A status was geen tewerkstellingsvergunning vereist, met de B status werd de arbeidsmarkttoets terzijde geschoven. Volgens de Vreemdelingenwet 2000 geeft een tijdelijke vergunning al toegang tot de arbeidsmarkt, recht op een sociale woning en op bijstand. De verhouding tussen aandeel Toelatingen op A-grond (dwz volgens het Vluchtelingenverdrag) en overige gronden varieert sterk.[13]
Internationaal bindende regelingen hebben de nationale beleidsruimte sterk ingeperkt. Het gaat hierbij om het vluchtelingenverdrag en de genoemde lange mars naar de huidige Europese open ruimte voor 27 landen, in kleine stapjes vanaf 1953. Daarnaast zijn er bindende jurisdicties gekomen met de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948), het Europees Verdrag voor Rechten van de Mens (1950, EVRM) en het Internationaal Verdrag ter Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (1966, IVUR), met bijbehorende gerechtshoven: het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (1959) en het EU Hof van Justitie (1952).
Dit beknopte overzicht maakt duidelijk dat van 1849 tot 1934 immigratie werd gereguleerd door één enkele wet, met als kerncriteria economische onafhankelijkheid en braaf burgerschap. In 1934 werd toegang tot de arbeidsmarkt in een afzonderlijke wet geregeld, met de toestand op de arbeidsmarkt als criterium. De wet was bedoeld voor een tijdelijk veronderstelde periode van hoge werkloosheid, maar de regulering is nooit meer verdwenen. Toelating van vluchtelingen is afzonderlijk geregeld sinds ondertekening van het vluchtelingenverdrag in 1956, een regulering die is opgenomen in de vreemdelingenwet vanaf 1965. Door aansluiting bij internationale verdragen is de autonome beleidsruimte ingekrompen tot een deel van de vluchtelingenstroom en “reguliere” immigranten van buiten de EU (“derde-landers”) en kunnen beslissingen over toelating juridisch worden getoetst aan standaarden in internationale verdragen.
3.Doelstellingen
Uit de eerste vreemdelingenwet blijkt de duidelijke doelstelling om ongewenste kostgangers van het erf te weren. De vreemdeling is welkom maar we moeten er geen last van hebben: “geen bedelaars, geen oproerkraaiers”. Als in 1965 toegang kan worden geweigerd op grond van het algemeen belang kan dat nog worden gezien als een ruimere omschrijving van de doelstelling, maar in 2000 wordt wezenlijk belang een noodzakelijke conditie voor toelating. Het is een duidelijke omslag in de doelstelling, naar expliciet voordeel in plaats van afwezigheid van nadeel. Niet duidelijk wordt gemaakt wat dat voordeel moet inhouden. De nieuwe eis van inburgering kan worden uitgelegd als een aanscherping van “geen last” (zonder inburgering is het moeilijk om in eigen onderhoud te voorzien en om deel uit te maken van een samenleving op basis van Nederlandse waarden).
Uit de wetten op de arbeidsvergunning is eenvoudig af te leiden dat evenwicht op de arbeidsmarkt een constante achterliggende doelstelling is: remmen bij aanbodoverschot, faciliteren bij vraagoverschot. Gelet op de doelstelling van de Vw 2000 dat immigratie een wezenlijk Nederlands belang moet dienen, impliceert de Kennismigrantenregeling die in 2005 werd ingevoerd (als bestendiging van een veel oudere praktijk) dat elke werknemer die een salaris boven een bepaald niveau gaat verdienen, van wezenlijk belang is voor de Nederlandse samenleving. Daarbij wordt volledig vertrouwd op het zelfregulerend vermogen van de arbeidsmarkt in dit segment.
Studiemigratie heeft waarschijnlijk een dubbel motief: het belang van onderwijsinstellingen (financieel voordeel en stimuleren van kwaliteit door druk van internationale concurrentie[14]) en het binnenhalen van hoogwaardige arbeid door blijvende vestiging van afgestudeerden. Dit laatste motief wordt duidelijk onderschreven door de minister die graag een groter aandeel blijvers onder buitenlandse afgestudeerden zou zien (Lodder, 2019, 56). Studiemigratie is daarmee een onderdeel van kennismigratie, bedoeld om kennelijk onvoldoende binnenlands aanbod van hoog gekwalificeerde arbeid te compenseren.[15]
Gezinsmigratie, op grote schaal (naast incidentele transnationale huwelijken), is nooit een doel op zich geweest. Er bestaat ook geen separate wettelijke regeling voor. Gezinsmigratie is een neveneffect van arbeidsmigratie en asielmigratie. De doelstelling kan worden omschreven als de wens om toelating van gezinsleden van immigranten in overeenstemming te brengen met Nederlandse normen en waarden op het gebied van gezin, huwelijk en verhoudingen tussen mannen en vrouwen. Gezinsmigratie is ook gezien als een ondersteunend instrument voor de doelstellingen van arbeidsmigratie. Als gezinsmigratie een wezenlijk Nederlands belang moet dienen, moet zich dat manifesteren als versterking van de baten van de primaire immigrant.
Aansluiting bij internationale verdragen beoogt rechtsbescherming te bieden aan elke potentiële immigrant. De doelstelling van vluchtelingenbeleid is evident: veiligheid bieden aan elke wereldburger die vreest voor vervolging. De doelgroep (elke wereldburger) en de criteria (vrees voor vervolging wegens ras, godsdienst, nationaliteit, sociale identiteit of politieke overtuiging) kunnen nauwelijks ruimer worden geformuleerd.
De EU, ontstaan uit de wens om oorlog te verbannen uit Europa, heeft haar doelstelling geformuleerd in Artikel 2 van het Verdrag van Lissabon (2007): vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren bevorderen en haar burgers een ruimte bieden van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit. De opdracht, aan Parlement en Raad, is een immigratiebeleid dat er op gericht is om “in alle stadia te zorgen voor een efficiënt beheer van de migratiestromen, een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, en een intensievere preventie en bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel.” Interne migratie staat dus niet ten doel aan economische baten, maar aan het bieden van een ruimte van vrijheid aan de onderdanen. Immigratie van derde-landers blijft primair het domein van de lidstaten, maar een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in een andere lidstaat van de EU geeft wel recht op verblijf in Nederland, en in een Richtlijn uit 2003 zijn beperkingen opgelegd aan de nationale soevereiniteit.[16]
Zo zien we dus dat de ongecompliceerde openheid van de 19e eeuw in de loop van de 20e eeuw aanzienlijk is ingeperkt maar dat binnen de EU deze openheid wordt hersteld omwille van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Tegelijkertijd is in de nationale vreemdelingenwetten de nonchalance van welkom voor ieder waar we geen last van hebben vervangen door toelating voor ons gewin, uit humanitaire motieven en uit internationale verplichtingen. De acceptatie van internationale verplichtingen lijkt voornamelijk gestoeld op ideële, niet-economische motieven: de geciteerde EU doelstellingen en de opbouw van een rechtvaardige internationale rechtsorde. Waarbij aangetekend zij dat dit de formeel vastgelegde doelstellingen zijn. Economen maken geen wetten en het is moeilijk een Europese Unie los te zien van het ontstaan als economische gemeenschap. Het Verdrag van Rome specificeerde in Artikel 2 exclusief economische doelstellingen, en benoemde in Artikel 3 “de verwijdering tussen de Lid-Staten van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal” als één van de instrumenten.
De huidige regelgeving deelt migranten in naar motief, met arbeid, gezin (gezinsvorming- en hereniging), studie en asiel als belangrijkste categorieën. In principe kunnen we die indeling ook retrospectief hanteren, ook al was dat vroeger minder zichtbaar. Bij gezin, studie en asiel lijkt het belang (en het initiatief) primair bij de immigranten te liggen, terwijl bij arbeid het belang van ingezetenen een waarneembaar grote rol speelt. Maar omdat elke categorie migranten voor bepaalde ingezetenen voordeel kan opleveren, economisch en anderszins (eigenaren van onroerend goed, onderwijspersoneel, culturele ondernemers) is deze toedeling van belang betrekkelijk oppervlakkig.
Het ligt voor de hand om de vreemdelingenwet te zien als de moederwet die de hiërarchische verhoudingen bepaalt en rol en reikwijdte vastlegt van mogelijke specifieke regelingen voor specifieke groepen. Dat is aanvankelijk geenszins het geval, lange tijd heeft moeder geen gezag over haar kinderen[17]. De Vw 1849 is geldig tot 1965, maar de Wrav van 1934 en het Vluchtelingenverdrag, geratificeerd in 1956, staan daar geheel los van. Pas in de jaren ‘60 worden relaties aangeknoopt. In de Vw 1965 worden voor toegang als vluchteling dezelfde criteria opgenomen als in het Vluchtelingenverdrag; de Vw 2000 accepteert “verdragsvluchtelingen” op grond van een internationale verdragsverplichting en voegt daarbuiten nog een categorie vluchtelingen toe voor wie criteria voor de dreiging worden gespecificeerd (doodstraf, folteringen, onmenselijke behandelingen, ernstige levensbedreiging door gewapend conflict). De koppeling, en in feite de onderschikking van de arbeidsvergunning aan het vreemdelingenbeleid, bestaat vanaf de Wav 1964, die een verblijfsvergunning als voorwaarde stelt voor een arbeidsvergunning (met ingang van de wet in 1969). Maar de relatie is nog niet wederzijds: de Vw 1965 verwijst op geen enkele manier naar de toen nog geldende Wrav 1934 of de Wav 1964. Pas de Vw 2000 legt een relatie met arbeidsvergunningen: een verblijfsvergunning wordt geweigerd indien arbeid wordt verricht in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen en de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt gekoppeld aan bepalingen in die wet.
Vreemdelingen die voor langere tijd naar Nederland willen komen staan in principe voor drie opvolgende passages: toegang, verblijf, vestiging (en daarna eventueel naturalisatie). Voor elke passage kunnen afzonderlijke wachttijden of verblijfsduren worden opgezet. In de Vw 1849 was alles samengevoegd tot één status: toelating, steeds verlengbaar voor 3 maanden. Met de Vw 1965 kwam onderscheid in voorlopige toelating (maximaal 6 maanden), verblijf en vestiging, de laatste twee in de Vw 2000 benoemd als verblijf voor bepaalde resp. onbepaalde tijd. De cesuur tussen verblijf en vestiging ligt in principe bij 5 jaar; na 10 jaar vervalt de eis van economische zelfstandigheid.
Ook toegang tot de arbeidsmarkt kan worden gefaseerd. De Wrav 1934 bepaalt dat de arbeidsvergunning aan een termijn kan worden gebonden, en dat verlenging mogelijk is. De Wav 1964 legt de overgang naar een permanente arbeidsvergunning bij 5 jaar, de Wabw 1979 reduceert dit tot 3 jaar en de Wav 1994 handhaaft dit. De termijnen voor permanente verblijfsvergunning en permanente arbeidsvergunning waren dus niet gelijk. Het Vreemdelingenbesluit 2000 verandert dit: volgens artikel 59 krijgt een verblijfsvergunning voor een arbeidsmigrant dezelfde termijn als de arbeidsvergunning.
Krachtens de Vw 1965 kregen vluchtelingen, erkend op de criteria van het Vluchtelingenverdrag, conditioneel toegang voor onbepaalde tijd: de verblijfsvergunning kan worden ingetrokken indien de vervolgingsdreiging is geweken. De Vw 2000 onderscheidt een vergunning voor bepaalde tijd (3 jaar) en voor onbepaalde tijd. In de tussenliggende periode hebben diverse regelingen voor geldigheidsduur gegolden: een B status werd ingevoerd in 1974 (1 jaar), een tijdelijke C status in 1980, van 1991 tot 1993 gold de tijdelijke en conditionele Gedoogden en Ontheemdenregeling, in 1994 een conditionele vergunning (VVTV) die na 3 jaar overging in een C status. Het laatste kwart van de 20e eeuw is duidelijk een zoektocht geweest in de uitvoeringspraktijk: de vreemdelingenwet bleef ongewijzigd in die periode.
De wettelijke regelingen bepalen dat immigranten die een langer verblijf beogen worden beoordeeld op diverse toetsen[18]. De openbare-orde toets en de middelentoets gelden in de decentrale praktijk al sinds de Middeleeuwen, maar zijn nationaal geformaliseerd in de vreemdelingenwet vanaf 1849. De arbeidsmarkttoets heeft een wettelijke basis sinds 1934. De inburgeringstoets is wettelijk verplicht vanaf 2006. De Vw 1965 noemt algemeen belang als mogelijke weigeringsgrond voor verblijf, de Vw 2000 noemt wezenlijk Nederlands belang als één van de drie exclusieve gronden voor toelating. Voor vluchtelingen geldt een toets op vervolgingsdreiging. Middelentoets en arbeidsmarkttoets gelden niet voor vluchtelingen, arbeidsmarkttoets en inburgeringstoets gelden niet voor studenten. De wetten geven geen operationele specificaties van de voorgeschreven toetsen, maar laten dit grotendeels over aan lagere regelgeving. Wel is in de wet bepaald wie verantwoordelijk is voor de toetsen.
De reikwijdte van de regulering is een belangrijk struktureel kenmerk van het stelsel. Internationale verdragen kunnen populaties integraal vrijwaren van nationale regelgeving en nationale regelgeving kan voor sommige populaties één of meer toetsen buiten werking stellen. Evidente voorbeelden zijn vrij personenverkeer voor EU onderdanen en de vrijstelling van de arbeidsmarkttoets voor bepaalde beroepen (of omgekeerd: de toepassing op alleen met name genoemde beroepen, zoals in de Wav 1934).
De werkelijkheid is weerbarstiger dan de wet. De details van het werkelijke immigratiebeleid werden niet bepaald in de wet maar in een pakket bestaande uit (Vreemdelingen) besluiten, circulaires, ministeriële brieven, rechterlijke vonnissen en praktijkregels die lang niet altijd werden vastgelegd, maar soms naar buiten kwamen in Kamerdebatten, rapporten van de SER en dergelijke. De historische ontwikkeling is niet eenvoudig af te lezen in een chronologische reeks documenten, maar moet worden gereconstrueerd in een moeizame zoektocht door het administratieve woud, waarbij aanvankelijk nauwelijks formele richtlijnen werden vastgelegd en later een overvloed aan gedetailleerde regels werd ontwikkeld. Zoals De Lange op p 268 verzucht: de uitvoeringsregels regels werden vaak gewijzigd, “steeds gedetailleerder en daarmee niet overzichtelijker”. Een uitputtende chronologisch scherpe geschiedschrijving van het immigratiebeleid is daarom, jammer genoeg, buiten het bereik van dit artikel. Toch zal getracht worden, met behulp van de wetenschappelijke literatuur en ambtelijke documenten, een getrouw beeld te geven van de aard van het beleid.[19]
We zullen het beleid vooral karakteriseren aan de hand van twee toetsen op de criteria voor toelating. De openbare-orde toets[20], de toets op vervolgingsdreiging[21] en de toets op inburgering[22] blijven in dit artikel buiten beschouwing. Algemeen belang is vaak genoemd in publieke discussies over immigratie, wezenlijk belang heeft zich geen plaats verworven als geijkt begrip, een formele toets op algemeen belang is er nooit gekomen. De nadruk zal hier op middelentoets en arbeidsmarkttoets vallen.
5.1 De arbeidsmarkttoets
In de eerste decennia na 1945 bepaalde het Ministerie van Sociale Zaken (Arbeidsvoorziening) het beleid voor arbeidsmigranten. Een arbeidscontract was voldoende voorwaarde voor economische zelfstandigheid. De arbeidsmarkttoets leidde aanvankelijk tot een restrictief toelatingsbeleid, maar vanaf 1953 gingen de remmen los. Impliciet gaven de wervingsovereenkomsten met Mediterrane landen te kennen dat er tekort aan ongeschoolde arbeidskrachten was. Tot 1967 stelden middelentoets en arbeidsmarkttoets niets voor; de meeste Mediterrane arbeiders kwamen spontaan binnen, arbeidsvergunning en vervolgens verblijfsvergunning werden moeiteloos geregeld.[23] Dit werd gefaciliteerd door de 14-dagen regeling: arbeidsmigranten moesten zich binnen 8 dagen melden bij de vreemdelingendienst en bij het arbeidsbureau en hadden dan 14 dagen de tijd om werk te vinden. De Lange (p 170): “In de eerste helft van de jaren zestig werd hiermee de arbeidsmarkttoets, die op grond van de beleidsregels uit 1955 had moeten worden toegepast, terzijde gesteld. Tot 1968 werd een werkvergunning in de praktijk zelden geweigerd.” Zo is in feite de vreemdelingenwet uitgeschakeld. Het Vreemdelingenbesluit 1966, aansluitend bij de Vreemdelingenwet 1965, verandert dat met een toelatingseis voor vreemdelingen die van plan zijn langer dan 3 maanden te blijven, de machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), af te geven in het herkomstland. De Wet Arbeid Vreemdelingen 1964, ingevoerd in 1969, neemt dit over met de regel dat een arbeidsvergunning alleen wordt verleend bij legaal verblijf. Zo verschuift het accent bij verleende arbeidsvergunningen van spontane binnenkomst naar officiële werving (en ontstaat de “illegale werknemer”). Aanvankelijk was de werking van de mvv-eis zeer beperkt door de vele vrijstellingen, maar vanaf 1969 was de voorwaarde uitgebreid naar vele herkomstlanden.
Eind 1966 verordonneert Sociale Zaken een scherpere toepassing van de arbeidsmarkttoets. Erg effectief is dit niet aangezien geaccepteerd wordt dat werklozen vaak niet bereid zijn de vacatures te vervullen[24]. Voor krapte in bepaalde sectoren, zoals de metaalindustrie, kunnen ondanks de oplopende werkloosheid toch buitenlanders worden aangesteld. Zo kregen in die tijd Joegoslavische metaalarbeiders vrije toegang tot de arbeidsmarkt, permanente verblijfsvergunning en toegang tot de sociale zekerheid (De Lange, 177).
Het aandeel afgewezen aanvragen voor arbeidsvergunningen varieert sterk, maar bedraagt in de jaren 70 hooguit 15%. Als vanaf 1975 de toestroom van buitenlandse (ongeschoolde) arbeiders daalt is dat vooral veroorzaakt door de afname van de vraag (in 1970 waren er nog zo’n 30 000 aanvragen, in 1983 zo’n 7 000). Na invoering van de Wabw 1979 neemt de toetsactiviteit toe. Van 1983 tot 1991 daalde het percentage toelatingen van ruim 90% naar 81%. Het percentage verleende vergunningen zonder toets daalde van ruim 15 % naar zo’n 5%; van de arbeidsmarkttoetsingen was een derde beperkt, twee derde was volledig (SER 1992, Tabel 1). Uit wervingslanden komen dan al lang voornamelijk gezinsmigranten, de aanvragen komen in meerderheid van buiten de wervingslanden en voor EU immigranten gelden vrijstellingen.[25]
Na invoering van de Wabw 1979 vereiste de arbeidsmarktoets dat de werkgever zijn vacature had gemeld bij het arbeidsbureau. De rechter voegde daaraan toe dat een verzuim nog kon worden goed gemaakt tijdens een bezwaarprocedure en dat het arbeidsbureau moest wijzen op ontbreken van specifiek aanbod, verwijzen naar algemene werkloosheid was niet voldoende om een vergunning te weigeren. In de loop van de jaren ‘80 werd steeds meer vrijstelling gegeven van verplichte vacaturemelding. Vrijstelling gold voor overplaatsing van concernpersoneel, waardoor voor een groeiende groep hoogopgeleiden in feite geen arbeidsmarkttoets meer werd toegepast. Die vrijstellingen werden niet zozeer gegeven omwille van tekort schietend binnenlands aanbod, maar omdat daarmee de vestiging van buitenlandse ondernemingen en daarmee de binnenlandse werkgelegenheid gediend zou zijn (De Lange, 218).
Wettelijke regels geven maar een beperkt beeld van het gevoerde beleid. Zo merkt de SER op dat volgens de Wabw 1979 een buitenlandse werknemer na 3 jaar vrije toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt heeft, maar dat vanaf het begin van de jaren tachtig in de uitvoeringspraktijk een periode van een jaar wordt aangehouden en dat die praktijk gewoon wordt voortgezet (SER 1992, p 15 en 38; zie ook De Lange, 217-219). De Lange (280) stelt zelfs dat in de hele naoorlogse periode, tot 2000, een buitenlandse werknemer die een jaar op een tewerkstellingsvergunning had gewerkt, daarna niet meer aan een arbeidsmarkttoets werd onderworpen. Vermoed wordt ook dat werkgevers in de jaren ’80 de arbeidsmarkttoets omzeilden door gebruik te maken van het soepeler regime voor “stagiairs” (De Lange, 220, voetnoot 216). Vanaf de vroege jaren ’90 vroegen werkgevers ook vaak een tijdelijke arbeidsvergunning voor een structurele arbeidsplaats, omdat bij verlenging na 1 jaar geen arbeidsmarkttoets werd toegepast (De Lange, 280). De herziening van de Wav 1994 in 2000 zou die praktijken moeten veranderen. Het aandeel in de verleende arbeidsvergunningen dat zonder arbeidsmarkttoets werd verstrekt bedroeg in de jaren ’80 nog zo’n 17 tot 21%; in 1999 was het 13, in 2001 9 en daarna daalde het snel naar ruim 1% in 2006. Maar de oorzaak daarvan vereist zorgvuldig onderzoek, omdat gedurende die periode de immigratie drastisch van karakter veranderde. Zo werd bij de uitbreiding van de EU met landen uit Midden en Oost Europa in 2004 een overgangsregeling toegepast, waarbij het vergunningenregime werd gehandhaafd, maar met soepele afgifte en na 2006 meestal zonder arbeidsmarkttoets. Voor hoger opgeleid personeel heeft in de praktijk nooit een serieuze arbeidsmarkttoets gegolden; in het huidige regime (de regeling Kennismigranten) is de toets zelfs formeel afgeschaft.
Van het begin af aan is er sprake geweest van formele vrijstellingen van de arbeidsmarkttoets. Tussen 1946 en 1954 werden vrijstellingen ingevoerd voor Belgen en Luxemburgers, voor reeds aanwezige ingezetenen en voor een verzameling functies die je zou kunnen samenvatten als grensoverschrijdende functies.[26] Later werden per regeling vrijstellingen verleend aan onderdanen van de EEG (totdat EU regulering de vrijheid van personenverkeer bindend vastlegde). In 1979 krijgen gezinsmigranten (echtgenoten en minderjarige kinderen) direct, of na 1 jaar voor gezinsmigranten met een permanente verblijfsvergunning op grond van artikel 10-2 Vw 1965[27], een permante werkvergunning, zonder arbeidsmarkttoets. Regulering van hoog geschoolde immigratie heeft lange tijd plaats gevonden als ontheffing van geldende restricties, meestal op basis van het salaris. Vaak traden multinationals direct in onderhandeling met het Ministerie van Sociale Zaken over hun ex-pats. In de jaren ’90 zijn speciale vrijstellingen ingesteld voor ICT personeel. Sinds die tijd bestond ook een vrijstelling voor HBO-ers met beloning boven een bepaalde grens. Sinds 2005 geldt volgens de Regeling Kennis Migranten geen arbeidsmarkttoets voor immigranten met salaris boven een bepaalde grens (dit betreft dus “reguliere derde-landers”: geen EU onderdaan, geen vluchteling) . Na 3 jaar volgt vrije toegang tot de arbeidsmarkt, na 5 jaar een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
De arbeidsmarkttoets heeft duidelijk niet gewerkt als een scherpe grensrechter. Een oordeel vraagt echter ook zicht op de invloed op het aantal aanvragen voor een vergunning, omdat naar verwachting evident kansloze aanvragen niet zullen worden ingediend. Wel komt duidelijk een beeld naar voren van een uiterst milde toets. Tot eind jaren ’60 wordt de toets amper toegepast voor lager geschoolde arbeid, daarna worden milde eisen opgelegd aan potentieel beschikbaar binnenlands aanbod, na een jaar werken werd aan vreemdelingen geen arbeidsmarkttoets meer opgelegd en voor hoger gekwalificeerd personeel werd aan werkgevers nauwelijks iets geweigerd, totdat de toets zelfs formeel werd afgeschaft boven een bepaalde beloningsgrens. Ook gezinsmigranten kregen een werkvergunning zonder arbeidsmarkttoets. Bovendien werd het bereik van het toetsbeleid steeds verder ingeperkt door de uitbreiding van de Europese gemeenschap en de groeiende stroom vluchtelingen.
5.2 De middelentoets
De middelentoets betreft nagenoeg altijd arbeidsinkomen.[28] Zowel voor initiële toelating, verlenging van verblijf en toelating voor onbepaalde tijd geldt een arbeidscontract als indicatie van voldoende middelen van bestaan. Voor duurzame middelen van bestaan wordt standaard vereist dat de middelen nog minstens een jaar beschikbaar zijn. Als norm voor voldoende niveau gaat in de loop van de tijd het bestaansminimum gelden zoals dat blijkt uit de sociale wetgeving (de bijstandsnorm). Wanneer dat precies gebeurt is (mij) niet duidelijk, waarschijnlijk in de loop van de jaren ’60.[29] Zoals boven gemeld werd bij het opkomen van de Mediterrane immigratie nauwelijks getoetst.
Volgens de Vreemdelingenwet 1964 komt een vreemdeling na 5 jaar voorlopig verblijf in aanmerking voor een vestigingsvergunning; bij een aanvraag na 10 jaar legaal verblijf wordt geen middelentoets meer toegepast.[30] In 1972 schreef de Staatssecretaris van Justitie, over het verlenen van een vestigingsvergunning na 5 jaar: “Voorts zullen de inkomsten niet redelijkerwijs gewaarborgd zijn indien de vreemdeling gedurende langere tijd of meermalen ten laste van de openbare kas is gekomen, met name indien hij de laatste vijf jaar langer dan zes maanden achtereen of ten minste driemaal een uitkering krachtens de Algemene Bijstandswet heeft genoten”. Kortstondig een bijstandsuitkering ontvangen is dus geen reden om een vestigingsvergunning te weigeren en onvoldoende middelen van bestaan in die zin kan ook geen reden zijn geweest om een verblijfsvergunning in te trekken. Onderscheid werd gemaakt tussen de openbare kas en sociale verzekering waarvoor de vreemdeling premie had betaald: “Vreemdelingen die in het genot zijn van uitkeringen krachtens een der sociale verzekeringswetten (met name de Ziektewet, of de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering) zullen in het algemeen geacht kunnen worden om, voor de toepassing van deze regeling, over voldoende middelen van bestaan te beschikken.” TBV66 1972 02 (ru.nl). In 1973 maakte de rechter duidelijk dat werkloosheid niet per se een indicator is van onvoldoende bestaansmiddelen. Bepaald werd dat een verblijfsvergunning niet mocht worden ingetrokken bij niet-verwijtbare werkloosheid of bij ziekte. In 1974 werd bepaald dat ook een vestigingsvergunning (permanente verblijfsvergunning) na 5 jaar moest worden verleend bij niet-verwijtbare werkloosheid (De Lange, 128).[31] De nadruk op niet-verwijtbaarheid ligt in de lijn van niet-verwijtbare ziekte en arbeidsongeschiktheid. Daarmee heeft de rechter een stevige draai gegeven aan het begrip economische zelfstandigheid, zeker gelet op het feit dat op dat moment voor recht op een werkloosheiduitkering beperkte eisen werden gesteld aan het arbeidsverleden (de wet van 1949 eiste minimaal 156 dagen werk in het jaar voorafgaand aan de werkloosheid). In 1993 is de clausule over niet-verwijtbaarheid van werkloosheid vervallen. Als norm voor de middelentoets geldt tegenwoordig expliciet het “bestaansminimum” zoals afgemeten aan de bedragen die gelden voor de sociale uitkeringen. De bedragen zijn gedifferentieerd naar leeftijd en huishoudsamenstelling (voor gehuwden is de bruto norm gelijk aan het wettelijk minimumloon), maar de differentiatie is niet constant in de tijd)[32].
De middelentoets werd vooral relevant toen gezinsmigratie van betekenis werd. Aanvankelijk, van 1955 tot 1960, werd gezinsmigratie gewoon verboden door de Ministerraad. Middelentoets noch arbeidsmarkttoets speelden daarbij enige rol[33]. Met het oplopen van de maatschappelijke en politieke druk om gezinsmigratie toe te staan werd de strijd gevoerd om wachttijden en, vanwege de woningnood, om de eis van passende huisvesting (Bonjour, par 2.6). Onder druk van de EEG werd de wachttijd van EEG onderdanen in 1961 op 1 jaar gesteld; voor niet-onderdanen gold 3 jaar, in 1964 terug gebracht tot 2 jaar. In 1968 werd de wachttijd voor EEG onderdanen afgeschaft, in 1970 op 1 jaar gesteld voor niet-EEG onderdanen. Over een middelentoets werd niet gesproken. Het Vreemdelingenbesluit van 1966 (artikel 47) geeft echtgenote en minderjarige kinderen (tot 21 jaar) van een Nederlander of een vreemdeling met recht op vestiging voor onbepaalde tijd ook recht op vestiging voor onbepaalde tijd nadat die gezinsleden 1 jaar legaal aanwezig zijn geweest, zonder naar een middelentoets te verwijzen (de ‘10 lid 2’- status van de Vw 1964 of ‘blauwe kaart’). De vergunning bleef geldig zolang de gezinsband bleef bestaan. Legale aanwezigheid vereiste wel een middelentoets; de reeds aanwezige vreemdeling moest dan een baan hebben of, bij een tijdelijke verblijfsvergunning, een arbeidscontract voor minstens een jaar.[34] In lijn met de rechterlijke uitspraak dat een verblijfsvergunning niet kon worden ingetrokken bij recht op uitkering krachtens sociale verzekering werd sinds 1973 toelating van de buitenlandse echtgenoot van een Nederlandse vrouw alleen geweigerd vanwege onvoldoende inkomen, indien dit aan henzelf te wijten was. Vanaf 1978 werd deze regeling ook toegepast op vluchtelingen en vestigingsvergunninghouders (Bonjour, 145)[35]. Van 1983 tot 1985 was het criterium van “niet-verwijtbaarheid” van onvoldoende inkomen ingetrokken voor “verblijfgevers” die zelf in het kader van gezinshereniging naar Nederland waren gekomen (Van den Bedem et al. ,1994, 1).
Aanvankelijk hadden alle vreemdelingen die in het kader van gezinshereniging naar Nederland kwamen een afhankelijke verblijfstatus. Na vijf jaar verblijf kwamen ze in aanmerking voor een vestigingsvergunning indien zij over voldoende inkomen beschikten. Het verblijf kon worden beëindigd bij beëindiging van de gezinsband. Vanaf 1978/1979 konden huwelijkspartners na drie jaar verblijf een zelfstandige verblijfsvergunning zonder middelentoets krijgen, tenzij onvoldoende inkomen aan de betrokkene verwijtbaar was. In 1982 kregen huwelijkspartners na drie jaar huwelijk en één jaar verblijf aanspraak op een zelfstandige verblijfsvergunning indien hun huwelijk stuk liep, zonder middelentoets voor arbeidsongeschikten of ouders van jonge kinderen en met overweging of ‘klemmende redenen van humanitaire aard’ zich tegen verblijfsbeëindiging verzetten.
Vanaf 1973 kwam gezinsvorming in beeld: zonen van immigranten die een bruid uit hun herkomstland haalden. Daarvoor golden de reguliere individuele voorwaarden voor gezinshereniging. Vanaf 1983 werd de daarbij behorende vrijstelling van de middelentoets voor houders van een vestigingsvergunning aan wie gebrek aan inkomen niet kon worden verweten afgeschaft; in 1985 werd die vrijstelling weer ingevoerd.
In 1993 werd het criterium van niet-verwijtbaarheid afgeschaft. Volgens de Vreemdelingencirculaire 1994 moet strikt aan de inkomensnorm worden getoetst: voor overkomst van huwelijkspartner en minderjarige kinderen is minimaal een netto gezinsinkomen op het niveau van de bijstand vereist. Inkomen krachtens inkomensvervangende sociale verzekeringen en sociale werkvoorziening telt mee, bijstandsuitkeringen niet. Voor toegelaten vluchtelingen (onbepaalde tijd), asielgerechtigden (bepaalde tijd) en houders van een vestigingsvergunning gelden afwijkende normen. Voor personen van 23 jaar en ouder is 70% van het bijstandsinkomen voor een gezin voldoende. Hetzelfde geldt voor jongeren van 18-23 jaar die minder dan 32 uur per week werken; werken ze meer dan 32 uur per week dan geldt geen middelentoets. Voor langdurig werklozen, met een werkloosheidsuitkering op grond van de Bijstand (uit publieke middelen, dus niet krachtens de werkloosheidsverzekering) kan die uitkering gelden als inkomen voor de middelentoets, afhankelijk van persoonlijke omstandigheden en voldoende inspanning om in het eigen levensonderhoud te voorzien. Vrijgesteld van de middelentoets zijn ouderen (boven 57,5 jaar), één-ouder gezinnen met kinderen onder de 5 jaar en arbeidsongeschikten.
In 1994 werd de ‘blauwe kaart’ afgeschaft. Dit betekende dat de verblijfsvergunning voor nieuw binnengekomen buitenlandse gezinsleden elk jaar moest worden verlengd, tot ze na vijf jaar in aanmerking zouden komen voor een permanente vestigingsvergunning. Staatssecretaris Kosto beloofde de Kamer dat de inkomenstoets bij de jaarlijkse verlenging echter niet zou worden toegepast. In een evaluatie in 1995 werd ook geconstateerd dat het inkomensvereiste in de praktijk redelijk soepel werd toegepast door de uitvoerende diensten: wie een inkomen van een aantal tientjes onder het normbedrag had kreeg – afhankelijk van de overige omstandigheden – vaak toch toestemming voor gezinshereniging. De staatssecretaris besloot daarna dat de inkomenseis voortaan strikt moest worden gehanteerd.
In de Vreemdelingenwet 2000 werd de inkomenseis verscherpt[36]. Het inkomensvereiste was tot die tijd 100% van de bijstandsnorm voor niet-huwelijkse partners en voor vreemdelingen met een tijdelijke vergunning, en 70% voor huwelijkse partners van Nederlanders en van vreemdelingen met een permanente vergunning. Ook voor de laatstgenoemden werd de norm op 100% gesteld. In 2004 werd de norm voor gezinsvorming verhoogd tot 120% van het minimumloon, met als argument dat vanaf dat inkomensniveau geen aanspraak meer gold op bijzondere bijstand en kwijtschelding van belasting.
In het Chakroun arrest van 2010 bepaalt het EU Hof dat de middelentoets wel mag worden gebaseerd op een referentienorm, maar dat die niet rigide mag worden toegepast. Gezinshereniging mag niet worden geweigerd aan een gezinshereniger die het bewijs heeft geleverd over stabiele en regelmatige inkomsten te beschikken om in zijn algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en in die van zijn gezinsleden te kunnen voorzien (de formule van de EU richtlijn 2003[37]), maar die op grond van zijn inkomen toch een beroep zal kunnen doen op bijzondere bijstand, kwijtscheldingen van heffingen of inkomensondersteunende maatregelen in het kader van het gemeentelijk minimabeleid (de argumentatie voor de 120 % norm). Het Hof wijst er ook op dat krachtens de EU richtlijn van 2003 geen onderscheid mag worden gemaakt tussen normen voor gezinsvorming en voor gezinshereniging. Inmiddels geldt voor gezinshereniging 100% van het minimumloon als norm.
Aan duurzaamheid van inkomen uit onderneming is voldaan als de inkomsten minstens anderhalf jaar uit dezelfde onderneming zijn verkregen. Voor inkomsten uit arbeid geldt dat ze nog minstens een jaar beschikbaar moeten zijn, of het afgelopen jaar en nog 6 maanden[38], of ten tijde van de aanvraag beschikbaar en de afgelopen 3 jaar steeds beschikbaar.
Voor gezinsmigratie van vluchtelingen bestond in de jaren negentig een apart regime. Een toegelaten vluchteling met A-status was vrijgesteld van de middelentoets wanneer hun gezinsleden dezelfde nationaliteit hadden en direct met de erkende vluchteling meereisden of binnen een ‘redelijke termijn’ volgden. Wanneer gezinsleden zich pas later bij de vluchteling voegden, of in geval van gezinsvorming, golden voor A-statushouders dezelfde versoepelde voorwaarden als voor Nederlanders en vestigingsvergunninghouders (zie boven, Vreemdelingencirculaire 1994). Vluchtelingen met ‘vergunning tot verblijf-humanitair’ (vtv-hum, voor vluchtelingen die niet kwalificeerden voor het Vluchtelingenverdrag) moesten hun verblijfsvergunning jaarlijks verlengen en werden voor gezinsmigratie aan de onverkorte middelentoets onderworpen. Asielzoekers die op grond van de ‘algemene leefsituatie’ niet terug naar hun land van herkomst konden kregen een voorlopige vergunning tot verblijf (vvtv) die kon worden ingetrokken zodra de situatie in het herkomstland voldoende was verbeterd; zij mochten geen gezinsleden laten overkomen, maar kregen na 3 jaar een vtv-hum, met bijbehorende voorwaarden voor gezinsmigratie, waaronder onverkorte middelentoets. In 1997 bepaalde de staatssecretaris dat voor houders van een vtv-hum na 3 jaar ontheffing zou worden verleend van het inkomensvereiste indien betrokkene zich actief had ingespannen om zelfstandig in zijn levensonderhoud te voorzien.
Sinds 2003 valt gezinshereniging uit derde-landen (niet-EU) ook onder een EU richtlijn.[39] Voor minderjarige vluchtelingen wordt bepaald dat voor toelating van de ouders de gebruikelijke voorwaarden (openbare orde, middelentoets) niet kunnen worden opgelegd. Voor toelating van huwelijkspartner en minderjarige (adoptie-) kinderen kan bewijs van voldoen aan de voorwaarden alleen van de vluchteling worden verlangd als de aanvraag niet binnen 3 maanden wordt ingediend.
Ook de middelentoets is voornamelijk lankmoedig toegepast. IJking op het relevante sociaal minimum ligt voor de hand. Dit zou aanvankelijk een inkomen kunnen zijn net boven het niveau van de armenzorg, maar het kon later gemakkelijk aanknopen bij het niveau dat als sociaal minimum in de wetgeving werd vastgelegd.
5.3 Andere criteria
Passende huisvesting speelde een rol vanaf het naoorlogse begin van de immigratie tot aan de Vreemdelingenwet 2000, waarin het criterium niet meer voorkomt. Ik ken geen studies waarin wordt onderzocht of en in hoeverre dit criterium een bindende restrictie op immigratie is geweest, in plaats van een vrijblijvend argument in beleidsdiscussies.[40] Wachttijden hebben een rol gespeeld, voor het verkrijgen van permanente vergunningen voor verblijf en verrichten van arbeid, voor recht op gezinshereniging en -vorming. Voor gezinsmigratie zijn ook leeftijdsgrenzen gesteld. Voor al deze regelingen zijn parameterwaarden in de loop van de na-oorlogse periode aan verandering onderhevig geweest.
Het gezinsbegrip heeft ingrijpende wijzigingen ondergaan. Aanvankelijk was het hele beleid gebaseerd op het traditionele huwelijk met de man als hoofd en kostwinner en de vrouw als afhankelijke partner. Bij ongehuwd samenleven werd tot 1969 geen toestemming verleend voor overkomst van de partner. In 1973 werd bepaald dat verblijf kon worden toegestaan als en voor zolang er sprake was van een serieuze relatie met een Nederlander die de verantwoordelijkheid voor de kosten van het levensonderhoud van de ander op zich nam. Ook werd toen besloten dat voortaan ook andere familieleden dan de partner voor verblijf in Nederland in aanmerking konden komen, indien zij ‘in het land van herkomst reeds feitelijk deel hebben uitgemaakt van het gezin van de buitenlandse werknemer’, dat wil zeggen bij hem hebben ingewoond, en ‘van hem ook afhankelijk zijn’. Dit betrof dan meerderjarige dochters, behoeftige ouders, maar ‘ook in bijzondere gevallen andere familieleden’. In de jaren ’70 werden ook homoseksuele relaties als toelatingsgrond erkend. In 1979 stelde de Notitie Vreemdelingenbeleid dat vluchtelingen voortaan onder dezelfde voorwaarden als Nederlanders hun niet-huwelijkse partners mochten laten overkomen.
Voor Surinamers heeft tijdelijk een zeer ruim gezinsbegrip gegolden. In de aanloop naar de onafhankelijkheid werd in 1975 een soepele toegangsregeling voor Surinaamse staatsburgers ingevoerd (geen visum, geen mvv, geen inkomenstoets, wel passende huisvesting). Toelating van ‘andere familieleden die feitelijk deel uitmaken van het gezin’ werd nu gegarandeerd. In de vestigingsovereenkomst bij de onafhankelijkheid, in 1980, werden de speciale voorwaarden voor ’andere familieleden’ niet meer opgenomen.
In 1986 werd het criterium ‘feitelijk behoren tot het gezin’ ingeperkt door te bepalen dat de gezinsband als ‘definitief’ verbroken diende te worden beschouwd bij duurzame opneming in een ander gezin en de ouder(s) niet meer met het gezag zijn belast of niet (meer) in de kosten van opvoeding en verzorging voorzien; zelfstandig gaan wonen en in eigen onderhoud gaan voorzien; vormen van een zelfstandig gezin door het aangaan van een huwelijk of relatie. Voortaan moesten ouders voor hereniging schriftelijk bewijs overleggen dat ze bij de opvoeding van hun kind betrokken waren geweest en steeds de volledige kosten van het levensonderhoud hadden gedragen. In 2001 werd besloten dat tot vijf jaar na het moment van scheiding zonder verder bewijs zou worden aangenomen, dat de band tussen ouder en kind niet was verbroken, tenzij het kind zelfstandig was gaan wonen of een eigen gezin had gesticht. In 2006 werd het criterium ‘feitelijke gezinsband’ afgeschaft, na uitspraken van het Europese Hof (Bonjour, 270).
5.4 Van nationale naar EU regulering
Vrij personenverkeer is vanaf het begin een doelstelling van Europese samenwerking geweest. De regelingen op basis van het oprichtingsverdrag van de EEG in 1957 waren gericht op economisch actieven. Sinds 1992 hebben ook economisch niet-actieven (gepensioneerden, renteniers, studenten) recht op vrije vestiging. In de huidige regeling (Kuijer en Steenbergen, 2004, 161-162) kan het recht van Gemeenschapsonderdanen[41] worden beperkt op grond van overwegingen van openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en middelen van bestaan: onevenredig beroep op openbare middelen. De Vreemdelingencirculaire 2000 bestempelde een uitkering van meer dan 50% van het sociaal minimum als onevenredig.
Het Europese Hof van Justitie heeft in 2004 uitgesproken dat een bijstandsuitkering niet kan worden geweigerd zo lang een Unieburger rechtmatig verblijf houdt (Kuijer en Steenbergen, 2004, 165, noot 136). Maar rechtmatig verblijf kan worden beëindigd, bij een verblijf in Nederland korter dan 5 jaar, indien een beroep op bijstand wordt gedaan; de IND beoordeelt dit op grond van de persoonlijke omstandigheden. Bij een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, die kan worden aangevraagd na 5 jaar, test de IND op voldoende middelen van bestaan in de afgelopen 5 jaar, en daarbij wordt bijstandsinkomen niet uitgesloten. Een gemeenschapsonderdaan heeft geen verblijfsvergunning of werkvergunning nodig, maar is wel bij verblijf van meer dan 4 maanden verplicht tot inschrijving bij het bevolkingsregister van de gemeente. [42] Het verblijfsrecht van een gemeenschapsonderdaan geldt identiek voor degenen die feitelijk tot zijn/haar gezin behoren (zoals partner, kinderen, (schoon-) ouders).
6.1 Wie heerst in de arena?
Immigratiebeleid gaat over het dienen van verschillende belangen, belangen van verschillende partijen. Het is een politieke strijd waarbij niet altijd dezelfde partij de arena beheerst en waarin de strijd ook niet altijd in de openbaarheid wordt gevoerd.
Vreemdelingenbeleid is van oudsher het domein van het Ministerie van Justitie. Het belangrijkste doel van de Vreemdelingenwet 1849 was het weren van “bedelaars en oproerkraaiers”. Krachtens die wet geschiedde toelating door het hoofd van de politie in de gemeente van aankomst, handhaving en toezicht lagen in handen van politie en rechtbanken. Met de Wet Regeling Arbeid Vreemdelingen 1934 doet de arbeidsvergunning zijn entree en krijgt het Ministerie van Sociale Zaken greep op arbeidsmigratie. De gehele na-oorlogse periode is er spanning geweest tussen de twee ministeries die pas eindigde met de Wet Modern Migratiebeleid 2013, waarbij de hele uitvoering van het immigratiebeleid weer onder het Ministerie van Justitie valt. De spanning uitte zich in een voortdurende competentiestrijd en in het behartigen van verschillende belangen: arbeidsmarktbelangen door Sociale Zaken, veiligheid, maatschappelijke cohesie en harmonie door Justitie.[43] En vooral in de beginjaren van de immigratie speelde die strijd zich af achter gesloten ambtelijke deuren. In de woorden van Bonjour (2014, 39): “Een besloten kring ambtenaren van de ministeries van Justitie en Sociale Zaken bepaalde – in vérgaande mate beschut tegen inmenging van rechter, parlement en zelfs bewindspersonen – de voorwaarden voor toelating en verblijf van arbeidsmigranten én hun gezinsleden. Aangezien Sociale Zaken en Justitie er heel verschillende visies op het migratievraagstuk op na hielden, leidde dat twintig jaar lang vrijwel voortdurend tot felle conflicten.”
Ook De Lange (2007) merkt op dat in de eerste periode van na-oorlogse immigratie (1945-1960) noch het Parlement, noch de Ministerraad een rol van betekenis speelden. Het waren de ambtenaren van Sociale Zaken, met name van het Directoraat-Generaal Arbeidsvoorziening, die de dienst uitmaakten. Arbeidsvoorziening gaf soepel werkvergunningen af en opereerde daarbij in hoge mate autonoom. Zo schafte de directeur de toets op Nederlands belang af toen de OECD in 1953 bepaalde dat een buitenlandse werknemer een werkgunning moest krijgen als er geen lokaal aanbod was[44]. De Dienst paste op eigen gezag leeftijdsgrenzen voor arbeidsmigranten aan en stelde de eis dat een werkgever ook Nederlandse arbeidskrachten moest opleiden zonder dat daar een wettelijke basis voor was (o.c., 51, 70 en 86). Ook later, tijdens de grootschalige recrutering (1961-1975), blijft Arbeidsvoorziening de grote stuurman. Toelatingsbeslissingen worden gebaseerd op interne instructies, werkvergunningen worden soepel verleend en verblijfsvergunningen volgen daarna even soepel. Als de werkloosheid eind jaren ’60 oploopt beslist de Dienst om de arbeidsmarkttoets weer in te voeren (met weinig effect overigens: 11% van de aanvragen werd geweigerd in 1970, 3% in 1971; o.c., 125/6). Met evenwicht op de arbeidsmarkt als achterliggende doelstelling heeft Sociale Zaken de werving van ongeschoolde arbeid naar zich toe getrokken tijdens de grote krapte, op de rem getrapt toen na de oliecrisis van 1973 de werkloosheid opliep, en aantrekken van hoog geschoold personeel voor internationaal opererende ondernemingen gefaciliteerd. De macht van Sociale Zaken steunde op het toen overheersende gewicht van de financieel-economische argumenten: werkgelegenheid, inkomen, groei.
Bezwaren tegen arbeidsimmigratie, zoals woningtekorten, overbevolking, druk op sociale cohesie werden door andere ministeries ingebracht. Justitie hamerde op het aloude belang van maatschappelijke orde, veiligheid en rust, maar kreeg pas greep op het immigratiebeleid toen de steeds geuite vrees terecht bleek. Bij de voorbereiding van een nieuwe wet arbeidsvergunningen vreemdelingen, op Sociale Zaken in 1960, wilde de voorzitter van de ambtelijke commissie Justitie er nadrukkelijk niet bij hebben (De Lange, 103). In 1969 uitte toenmalig minister van Justitie Polak zijn zorgen over oplopende sociale spanningen: “Naarmate de hoeveelheid vreemde arbeiders groter wordt groeit tegelijkertijd de hoeveelheid blijvers en hun gezinnen. Zij komen uit steeds verder afgelegen landen (..). Daarmee zou gepaard gaan dat de integratie steeds trager zal verlopen. Aldus kan een sociaal probleem groeien, waarvan latere geslachten de wrange vruchten zouden plukken.” (De Lange, 130). Herhaaldelijk heeft Justitie aangedrongen op integratie van verblijfsvergunning en arbeidsvergunning. In de Vreemdelingenwet 1965 werd een visumeis ingevoerd voor vreemdelingen die langer dan 3 maanden wilden verblijven, de mvv-eis (machtiging tot voorlopig verblijf), waarmee Justitie eindelijk een vinger in de pap kreeg (De Lange, 124). De eis had aanvankelijk een zeer beperkte werkingssfeer, maar werd in 1968 door de Minister van Justitie ook verplicht gesteld voor immigranten uit de wervingslanden (volgens De Lange, 124, pikant genoeg, waarschijnlijk op verzoek van de Minister van Sociale Zaken). Justitie wilde juist de toelating van arbeidsmigranten geheel volgens de vreemdelingenwet laten lopen, met een adviserende rol van Sociale Zaken en afschaffing van de aparte arbeidsvergunning (De Lange, 229). In de tweede helft van de jaren ’80 heeft Justitie een voorstel voor een nieuwe vreemdelingenwet opgesteld waarin de tijdelijkheid van arbeidsvergunningen centraal stond, maar die voorstellen hebben het niet gehaald (De Lange, 234).
Over gezinsmigratie voerden Sociale Zaken en Justitie zware strijd (Bonjour, 2014). Sociale Zaken wilde versoepeling van gezinsmigratie, om daarmee de door werkgevers gewenste verbetering van de werving van ongeschoolden te realiseren. Justitie vreesde permanente vestiging van vreemdelingen, en trachtte dat te voorkomen door gezinsmigratie te weren. “Als het aan Justitie had gelegen, was de overkomst van gezinnen van buitenlandse arbeiders zelfs nooit toegestaan.” (Bonjour, 60-61). Justitie verloor dit gevecht, met pijn in ’t hart: “Minister Polak (vvd) van Justitie reageerde daarop in een aantekening aan zijn ambtenaren: ‘’t Zal wel moeten. Ik vind het jammer. We worden steeds meer een immigratieland’ “.(Bonjour, 74). [45]
Uiteindelijk heeft Sociale Zaken duidelijk aan macht en invloed verloren, met name omdat haar territorium aan belang verloor. Sociale Zaken had vooral bemoeienis met ongeschoolde arbeid, aanvankelijk in de werving, later in de afremming. Maar immigratie van ongeschoolde arbeid verloor aan relevantie, gezinsmigratie en asielmigratie werden dominant. Bovendien werd arbeidsmigratie aanzienlijk minder bestuurbaar door de toenemende interne openheid van de EU. Arbeidsmigratie in de EU valt nu zelfs onder het Ministerie van Justitie (De Lange, 407). De verschuiving in de machtsverhouding bleek ook toen de Kennismigrantenregeling van 2004, naar zijn aard een arbeidsmarktregeling, werd uitgevoerd door Justitie (in casu de IND) en niet door Sociale Zaken. Met de Wet Modern Migratiebeleid van 2013 lijkt de rol van Sociale Zaken toch zo goed als uitgespeeld. Volledige afschaffing van de Wet Arbeid Vreemdelingen is echter volgens De Lange nog niet aan de orde omdat vakbeweging en Sociale Zaken de onderkant van de arbeidsmarkt willen blijven beschermen (De Lange, 407).
De Lange (2007, 404-405) vat haar bevindingen als volgt samen. “Tot het midden van de jaren ’70 hebben werkgeversorganisaties, vakbonden en het Ministerie van Sociale Zaken een gezamenlijk belang. De ministeries van Volkshuisvesting en Maatschappelijk Werk zijn dan de sterkste opponenten van immigratie.” Met het oplopen van de werkloosheid vervalt dat bondgenootschap en gaan politiek en publieke opinie meer aandacht besteden aan immigratieproblemen.
Academische economen waren wel betrokken bij het immigratiebeleid als adviseurs in gremia als de SER en Raad voor de Arbeidsmarkt, maar wetenschappelijke bijdragen vanuit de onderzoekswereld waren er amper. De kritische kijk van economen heeft geen rol van betekenis gespeeld in het debat, door onderdrukking vanuit beleidskringen en door zelfcensuur (Van de Beek, 2010). Vooral vanaf de late jaren ’70, toen de gezinsmigratie omvangrijk werd en de beleidsaandacht primair op integratie van minderheden werd gericht, werd het onderzoek gedomineerd door sociologen, antropologen en sociaal geografen, met een sterke betrokkenheid bij verbetering van de positie van minderheden. Onderzoeksopdrachten kwamen vooral van het Ministerie van Maatschappelijk werk (CRM) (Bonjour, 2014, 26), beleidsadviezen kwamen voornamelijk via een adviesraad van datzelfde ministerie[46] . Van de Beek (2010, 47) citeert een latere observator: “This methodological preference was related to a research ethos that required the researchers to identify themselves with immigrants, often defined as the ‘underdog’. ”
De greep van de nationale politiek op immigratie is stevig uitgehold door regelgeving van de EU, aansluiting bij andere internationale verdragen en, mede in samenhang daarmee, een proces van juridisering waarbij belanghebbenden steun zoeken bij rechtbanken en gerechtshoven, en rechters uitspraken doen die beleidsmakers niet altijd beoogden[47]. Dit proces wordt versterkt door ondersteuning door gespecialiseerde juristen en hulporganisaties, deels gefinancierd door de overheid[48]. In samenhang met de verschuiving van vreemdelingenrecht naar EU en internationale verdragen, ontwikkelde zich onder juristen een specialisatie in het vreemdelingenrecht, veelal vanuit een duidelijke ideële motivatie: “Tot op heden blijven Nederlandse onderzoekers van het vreemdelingenrecht zich betrokken tonen bij de versterking van de rechtspositie van vreemdelingen in Nederland.” (Bonjour, 2014, 26).
Rodrigues (2010) noemt bij verdragen over mensenrechten de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948), het Europees Verdrag voor Rechten van de Mens (1950, EVRM), het Vluchtelingenverdrag (1951) en het Internationaal Verdrag ter Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie (1966, IVUR). De VN Vluchtelingen Conventie 1951, in Nederland van kracht sinds 1956, bepaalt dat vluchtelingen niet kunnen worden terug gestuurd naar het gebied waar hun leven of vrijheid wordt bedreigd op grond van ras, religie, nationaliteit, politieke overtuiging of behoren tot een bepaalde sociale groep. Vluchtelingen mogen in hun rechten niet worden gediscrimineerd in vergelijking met ingezetenen of andere immigranten. De conventie geeft geen recht op vrije vestiging in een land, alleen toegang tot het rechtssysteem. De conventie schrijft wel vrije toegang tot de arbeidsmarkt voor na 3 jaar legaal verblijf. De werking van dit verdrag was aanvankelijk beperkt tot vluchtelingenstromen die het gevolg waren van de Tweede Wereldoorlog. Dit impliceerde niet alleen een beperking in de tijd, maar ook een de facto beperking tot vluchtelingen afkomstig uit Europa. Deze beperkingen werden in 1967 losgelaten met het aannemen van een aanvulling op het oorspronkelijke verdrag, die bekend staat als het ‘Protocol van New York‘.” De open einde-regeling die alle aardbewoners het recht geeft op een asielprocedure in Nederland, bestaat dus pas sinds 1967.
Ook de organisatie voor opvang van asielzoekers en besluitvorming over hun aanvraag heeft voortdurend onder vuur gelegen. De grote zorg was steeds dat de besluitvorming te traag was. Van de Beek (2010, p 186-189) schrijft dat toe aan juridisering en beperkte capaciteit bij de IND. De beslissing op asielaanvraag is een ambtelijke beslissing waartegen beroep mogelijk is op grond van de wettelijke regeling administratieve rechtspraak. Daarmee kunnen beslissingen worden getoetst aan internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag, de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens.
Rodrigues (2010) stelt onomwonden dat mensenrechtenverdragen en vreemdelingenrecht de nationale beleidsruimte hebben beperkt zo niet geëlimineerd. Over het vreemdelingenrecht merkt Rodrigues zelfs op dat het van oorsprong nationale vreemdelingenrecht sinds het Verdrag van Amsterdam (1999) voornamelijk EU recht is geworden[49]. Het Europese recht is dwingend en van hogere orde dan het nationale recht. Hetzelfde geldt voor de mensenrechtenverdragen. Het opzeggen van die verdragen is een complex en langdurig proces. Vanwege de vervlechting van het Europese recht met het EVRM en door de bindende kracht van het Grondrechtenhandvest zou tevens het lidmaatschap van de EU beëindigd moeten worden (Rodrigues, 2010, p 10). Met het van kracht worden van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, in 2009, is het recht op asiel als grondrecht erkend door de EU[50].
Als illustratie van de vergaande en niet altijd voorziene rol van de juridisering kan worden gewezen op de verhandeling van Rodigrues:” Het bepalen of mensen al dan niet toegang krijgen tot een staat is een vorm van ongelijke behandeling die op gespannen voet staat met het fundamentele beginsel van non-discriminatie.” (o.c., 4). Dat is een zeer vergaand uitgangspunt, dat toegang tot een staat (bijna?) tot grondrecht verheft. Rodrigues verwijst ook naar een discussie onder juristen of op grond van internationale verdragen wel onderscheid naar nationaliteit mag worden gemaakt (zoals westers versus niet-westers) bij de eis in de Wet inburgering buitenland (Wib) dat voorafgaand aan de komst naar Nederland het inburgeringsexamen behaald moet zijn. Dat suggereert dat bij ondertekening van internationale verdragen inderdaad niet alle consequenties zijn doordacht. Bij nationale wetgeving zijn in dergelijke gevallen correcties mogelijk, terwijl dit bij internationale verdragen welhaast is uitgesloten.[51]
Bonjour (p 180) bestrijdt de opvatting dat rechters – op grond van nationaal recht of internationale verdragen – de rechten van migranten zouden hebben verdedigd en zo de ruimte hebben beperkt waarover regeringen beschikten om toelating en verblijf van vreemdelingen aan restricties te onderwerpen. Volgens haar geldt dit zeker niet voor de ontwikkeling van het Nederlands gezinsmigratiebeleid tussen 1975 en 1989. In haar perceptie was het genereuze beleid dat Nederland in deze periode voerde niet het resultaat van rechterlijke bemoeienis, maar van keuzen die ambtenaren en politici uit eigen beweging hebben gemaakt, op grond van hun perceptie en weging van de materiële en immateriële, individuele en collectieve belangen die bij het gezinsmigratiebeleid op het spel stonden. Maar daarbij kan worden aangetekend dat het wel een rechterlijke uitspraak was, in 1973, die bepaalde dat werkloosheid geen grond voor weigering van gezinsmigratie kon zijn. De wetten mogen dan voorvloeien uit het politieke proces, in het juridische circuit worden implicaties naar boven gehaald die aanvankelijk, bij de wetgeving, niet aan de orde zijn gekomen (vergelijk de asielwetgeving).
De belangenstrijd in de arena heeft ook steeds onder invloed gestaan van het rumoer op de publieke tribune. Toch is het moeilijk om daarin heldere trends te onderscheiden. In de eerste naoorlogse jaren werd immigratiebeleid in de ambtelijke catacomben bepaald en kwam zelfs het parlement er niet aan te pas. Daarna zijn er tal van incidenten waarbij sommige groeperingen zich nadrukkelijk ten gunste van de belangen van immigranten uitspreken, sommige groeperingen nadrukkelijk zorg voor die belangen afwijzen en eigen belangen voorop stellen, terwijl in specifieke incidentele gevallen de regels als schrijnend worden ervaren en massaal steun voor de benadeelden wordt geventileerd. De publieke opinie trekt daarmee grillige sporen door het beleid. Omdat verschillende groepen zich uiten als voor- of tegenstander van bepaalde algemene beleidsregels en daarnaast de schijnwerper vol op schrijnende individuele gevallen staat, is uit publieke opinie en media aandacht niet altijd een consistente lijn te distilleren. En daarmee evenmin van de invloed van de publieke opinie op de besluitvorming. Enkele voorbeelden verzameld in een Bijlage illustreren dat.[52]
Bonjour (2014, 84) spreekt zich ook uit over de rol van de media en de publieke opinie. Zij concludeert “ De Nederlandse media van de jaren zestig lijken wezenlijk te hebben bijgedragen aan de druk op Justitie om gezinsleden van arbeidsmigranten die in overtreding van de regelgeving in Nederland verbleven, bij hun vader en echtgenoot te laten blijven.” Een publiek debat over nieuwe regelgeving en nieuw beleid, is een wezenlijk onderdeel van een goed democratisch proces. Maar het lijkt er op dat media-aandacht, vaak voor gevallen op de grens van een toepassingscriterium, met de nadruk op emotionele aspecten de ruimte voor politici heeft beperkt, en wellicht in toenemende mate, gelet op de enorme uitbreiding van het domein voor publiek debat.
6.2 Overbevolking, emigratie en immigratie
Direct na de Tweede Wereldoorlog overheerste de zorg om overbevolking, met bevordering van emigratie herhaaldelijk benoemd in de Troonrede als één van de speerpunten van beleid. 1949: “Ook met het oog op de werkgelegenheid, die voor de snel toenemende bevolking moet worden geschapen en die in het bijzonder van beslissend belang is voor de positie der arbeiders, acht de Regering de bevordering van de industrialisatie een van de kernpunten van het te voeren economisch beleid. Daarnaast zal zij aan de emigratie bijzondere aandacht schenken”. 1950: ”De sterke bevolkingsgroei en de beperktheid van de beschikbare grond blijven krachtige bevordering der emigratie eisen.”1951: ”In verband met de snelle bevolkingsgroei is naast de industrialisatie toeneming van de emigratie zeer gewenst. Zij vertoont reeds een sterk stijgende lijn. Met het oog daarop dient de organisatie van de emigratie te worden verbeterd, mede door regeling van de samenwerking tussen het Rijk en daartoe ge-eigende maatschappelijke organisaties. Een daartoe strekkend wetsontwerp is bij de Staten-Generaal ingediend.”1952: ”Voortzetting van een actief emigratiebeleid acht de Regering geboden.”1954: ”Het snelle tempo, waarin onze beroepsbevolking toeneemt, blijft ons land stellen voor een werkgelegenheidsvraagstuk op lange termijn, voor welks oplossing industrialisatie en exportvergroting, aangevuld door emigratie, nodig zijn”. In 1951 en 1952 werden migratienota’s uitgebracht, en in een historisch overzicht van de SER worden zelfs concrete doelstellingen geciteerd: ”Geconcretiseerd betekende dit dat ernaar werd gestreefd dat tot 1957 de emigratie de helft van de aanwas van de beroepsbevolking zou bedragen. De geschatte emigratie van 250.000 personen in vijf jaar (vanaf 1953) zou een vermindering van de beroepsbevolking met 110.000 personen ten gevolge hebben”.
Praktisch hield emigratiebeleid in dat emigranten subsidie kregen op de kosten van de grote oversteek, dat er gezorgd werd voor voorlichting en begeleiding en dat er overeenkomsten werden gesloten met traditionele bestemmingslanden als Australië en Nieuw Zeeland.[53] Andersom probeerde de overheid zelfs om de terugkeer van Nederlandse kolonialen uit Indië te voorkomen (Van de Beek 2010,157).
De grootschalige immigratie van laag-geschoolde arbeid uit Mediterrane landen die na 1960 op gang komt is evident in strijd met een actief emigratiebeleid en een besef van overbevolking. Beide inconsistenties werden ook in die tijd al geconstateerd. In 1955 loste de toenmalige Minister van Sociale Zaken die strijdigheid simpel op met de verklaring dat emigratie door Nederlanders permanent was en immigratie van gastarbeiders tijdelijk. Een formeel emigratiebeleid heeft bestaan van 1950 tot 1992.[54] De Emigratiewet 1967 is ingetrokken in 1999 en vervangen door de Remigratiewet, waarbij remigreren staat voor het zich buiten het Koninkrijk, in het land van herkomst, vestigen. Niet de autochtoon maar de allochtoon krijgt nu steun om te vertrekken.
Zorgen over overbevolking werden in de eerste na-oorlogse decennia breed gedeeld (zie ook Hartog, 2011), en strijdigheid met een restrictief bevolkingsbeleid bleef zeker niet onopgemerkt. In 1967 oordeelde de Directeur Economische Zaken van het Ministerie van Sociale Zaken dat immigratie zou leiden tot lager inkomen per capita door dalende land/arbeid en kapitaal/arbeid ratio’s (zie Van de Beek, 2010, p 221) en de Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk (Commissie Muntendam) adviseerde in 1977 dat het beleidsdoel een stabiele bevolkingsomvang moest zijn, met uitbanning van geboorte- en immigratie overschotten. Ook het CPB was duidelijk, in 1972: “Structurele bestendiging van de behoefte aan buitenlandse werknemers leidt tot een permanente vergroting van de Nederlandse bevolking. De problemen die uit de tegenwoordige bevolkingsomvang voortvloeien zijn al groot genoeg, bevolkingsgroei maakt de problemen nog groter” (geciteerd door Van de Beek, 2010, p 227). De spanning werd zeker erkend en vanaf het midden van de jaren zeventig voerde Nederland een restrictief immigratiebeleid, vanwege de ‘hoge bevolkingsdichtheid’ (Persbericht Notitie Vreemdelingenbeleid 1979, geciteerd in Bonjour, 2014, p 162). Ook in parlementaire discussies werd de bevolkingsproblematiek vaak te berde gebracht, zoals bij een debat in 1980: “Alle partijen, van cda tot ppr, stemden in met de noodzaak om, ‘in een dichtbevolkt land als het onze’, een restrictief immigratiebeleid te voeren”(Bonjour, 147).
Recente prognoses van het CBS dat immigratie in de komende jaren zal zorgen voor forse bevolkingstoename hebben in 2018 geleid tot een verzoek van de Tweede Kamer om toekomstscenario’s voor omvang en samenstelling van de bevolking te onderzoeken. Onder de naam Verkenning Bevolking 2050 coördineert NIDI dit onderzoek[55].
De inconsistentie van simultane bevordering van immigratie en emigratie is aanvankelijk weggewuifd (“immigratie is tijdelijk, emigratie is permanent”) en later opgelost door emigratiebeleid een stille dood te laten sterven[56]. Het rapport van de Commissie Muntendam kreeg een koele ontvangst en aanbevelingen voor een restrictief bevolkingsbeleid werden niet opgevolgd[57]. De bezwaren van stijgende bevolkingsdichtheid zijn vaak genoemd, maar een expliciete bevolkingspolitiek is er nooit gekomen. Bij een vraagoverschot naar arbeid heeft het werkgeversbelang altijd gedomineerd over het demografische argument, onderschrijving van het demografisch argument in tijden van aanbodoverschot zet geen zoden aan de dijk. Impliciet is er duidelijk sprake van pro-natalistisch beleid (kinderbijslag, ouderschapsverlof, fiscale tarieven en subsidieregelingen voor kinderopvang, scholing etc).
6.3 Permanent of tijdelijk?
Toen de immigratie van Mediterrane arbeiders op gang kwam, gingen alle betrokkenen, haast vanzelfsprekend, uit van tijdelijkheid. De nadruk lag dan ook op werving van ongehuwde mannen. Permanente immigratie om tekorten op de arbeidsmarkt op te vangen is zeker in die beginperiode nooit een doelstelling van beleid geweest. De strijd ging over wel of niet vastleggen van de beoogde tijdelijkheid: over de geldigheidsduur van arbeidsvergunningen en over de verblijfsduur waarna een vreemdeling zonder arbeidsvergunning zou mogen werken is veel discussie geweest. Maar een formele begrenzing is er nooit gekomen en vooral in de periode van grootscheepse werving zijn de regels door de ambtenaren van Arbeidsvoorziening zeer lankmoedig toegepast. Aanvankelijk gingen ook werkgevers uit van tijdelijkheid. De eerste wervingsovereenkomst, in 1955, regelde tewerkstelling voor 2 jaar, waarbij verlenging zou afhangen van de toestand op de arbeidsmarkt en het Centraal Sociaal Werkgeversverbond legde aan zijn leden uit dat een werkvergunning voor slechts 1 of 2 jaar kon worden verkregen. Maar in de praktijk stelde die begrenzing niet veel voor. De circulaires van de DG Arbeidsvoorziening vermeldden de beperking niet (De Lange, 51). De arbeidsmarkttoets bij verlenging werd tot 1966 “niet serieus genomen” (De Lange, 113). In later jaren benadrukten werkgevers dat tijdelijke immigratie ongewenst was vanwege hoge recruteringskosten en omdat het de concurrentiepositie zou schaden ten opzichte van landen zonder die beperking. Het werd ook als ongepast beschouwd om immigranten uit te zetten als ze hun baan verloren.
Beperking van de verblijfsduur van gastarbeiders is nooit in de wet terecht gekomen. Vanuit het Ministerie van Justitie is dit wel herhaaldelijk geprobeerd[58]. In het midden van de jaren ’60 hebben ambtenaren in discussienota’s en memoranda voorstellen gedaan om werkvergunningen te beperken tot 2 jaar, maar daartegen rees verzet van werkgevers en in het parlement. In een wetsvoorstel uit 1987 stelde Justitie voor om de tijdelijke aard van arbeidsmigratie vast te leggen in wetgeving, zoals dat gold voor seizoensarbeiders en stagiairs (De Lange, 405), maar ook dat is nooit gelukt. Zoals boven gemeld had het verzet van Justitie tegen gezinsmigratie ook ten doel om de tijdelijkheid van arbeidsmigratie te realiseren die niet via directe regulering kon worden afgedwongen.
In de Wav 1964 werd bepaald dat een werkvergunning niet geweigerd kon worden als een vreemdeling 5 jaar in Nederland had gewoond[59]. In de Wabw 1979 werd die termijn (door de Tweede Kamer) terug gebracht tot 3 jaar. In 1982 wees de staatssecretaris van Sociale Zaken op de soepele praktijk dat vreemdelingen met een tewerkstellingsvergunning voor 3 jaar in feite na een jaar volledig vrije toegang tot de arbeidsmarkt hadden, zonder enige arbeidsmarkttoets (De Lange, 217). In 1984 nam de Tweede Kamer met zeer ruime meerderheid een motie aan waarin werd opgeroepen om alle arbeidsmigratie in principe tijdelijk te maken, met een maximale verblijfsduur van 3 jaar. De bewindspersoon zag er geen heil in, en de motie is niet uitgevoerd. Een merkwaardige discrepantie tussen wet en uitvoering kwam naar voren in het begin van de jaren ’90 (De Lange, 274-284). Hoewel wet en uitvoeringscirculaire aangaven dat tewerkstellingsvergunningen in beginsel voor onbepaalde tijd dienen te worden verleend, werden de meeste vergunningen uitgegeven voor de duur van 1 jaar. Dat zou voornamelijk op initiatief van de werkgevers zijn, die het eerste jaar zo als proefperiode hanteerden. Een verlenging van de vergunning werd gemakkelijk verstrekt, bij niet-verlenging kon de vreemdeling geen beroep doen op een sociale uitkering (wat de keuze overliet tussen illegaal verblijf en vertrek). De regering legde op basis van een wetswijziging vast dat een tewerkstelling voor bepaalde tijd niet verlengbaar was. Het effect was echter minimaal. In plaats van verlenging kon de werkgever een nieuwe vergunning aanvragen en dat verliep meestal probleemloos: in 1991 werd in 75% van de gevallen vergunning verleend zonder arbeidsmarkttoets. Bij amendement werd in 2000 ook een rotatiesysteem ingevoerd: een nieuwe vergunning kon worden geweigerd als de vreemdeling niet eerst minimaal 1 jaar buiten Nederland had verbleven. In 2001 was dit 9 keer een weigeringsgrond, in 2002 2 keer, daarna nooit meer. En in 2004 werd verlenging weer wel mogelijk. Bij de Kennismigrantenregeling van 2004 werd afgezien van tijdelijk toelaten van hooggeschoolden. De poging om tijdelijkheid te bevorderen door aan de vergunning een voorwaarde tot opleiding van locale arbeid te verbinden, ingevoerd in 2000, werd in het geval van ICT-ers nauwelijks benut (De Lange, 326).
Bonjour (2014, 136) geeft aan hoe zich in de tweede helft van de jaren zeventig de beleidsomslag heeft voltrokken van tijdelijke naar permanente immigratie. Ambtenaren van CRM (het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk) werden geconfronteerd met de maatschappelijke gevolgen van de toename van migrantengezinnen. CRM ging daarop steeds krachtiger pleiten voor een coherent overkoepelend beleid dat uit zou moeten gaan van het blijvend karakter van het verblijf van immigrantengezinnen. Bonjour spreekt zelfs van een “strategische coalitie van beleidsmakers van crm en sociaal wetenschappers”. Het ministerie ontwikkelde zich tot de belangrijkste financier van migratieonderzoek in Nederland en “richtte in 1978 de Adviescommissie Onderzoek Culturele Minderheden (acom) op, waarin ‘almost all researchers involved in the immigration domain’ bijeen werden gebracht. Onder hen waren onderzoekers als Hans van Amersfoort en Han Entzinger, die in wetenschappelijke publicaties al sinds 1973 de vloer aanveegden met het officiele regeringsstandpunt dat Nederland ‘geen immigratieland’ was.” Sindsdien is in ieder geval de uitgedragen opvatting dat de immigranten hier slechts tijdelijk verblijven van de baan.
6.4 Quota?
Beheersing van immigratie is in principe ook mogelijk door directe kwantitatieve begrenzing. Zo is er een regeling voor zgn hervestiging van vluchtelingen, waarbij een vooraf vastgesteld aantal bewoners van UNHCR vluchtelingenkampen wordt geselecteerd om zich zonder nadere procedures in Nederland te vestigen (zie sectie 3). In de jaren ’50 zijn door Arbeidsvoorziening quota gesteld voor vreemdelingen in bepaalde sectoren (zoals voor Italiaanse ijsbereiders), zonder wettelijke basis, en er is in ambtelijke stukken over gerept, maar quota zijn geen onderdeel van de wervingsovereenkomsten geworden. In de jaren ’60 werd in een interdepartementale nota een voorstel gedaan voor een quotum regeling. Uitvoerig werd gediscussieerd, ook in de Ministerraad, over de omvang van zo’n quotum; getallen van 5000 per 6 maanden en 13 000 per jaar werden genoemd, evenals variatie met de omstandigheden en andere vormen van flexibiliteit. In 1968 elimineerde de nieuwe Staatssecretaris van Sociale Zaken de plannen als niet meer opportuun (De Lange, 123). De Ministerraad had in de vroege jaren ’60 wel quota vastgesteld voor Italianen en Spanjaarden, maar die waren weinig restrictief; het quotum werd gewoon verhoogd als het bedrijfsleven daarom vroeg (De Lange, 156, noot 273; 164; 171; 418).
De Wabw 1979 bevatte een vergunningenlimiet voor bedrijven: bij meer dan 20 vergunningsplichtige werknemers moest een verhoging van de limiet worden aangevraagd. Maar bij amendement was vastgelegd dat dit geen consequenties zou hebben voor een vreemdeling die al bij een onderneming in dienst was, de wet gold ook niet voor werknemers de geen vergunning meer nodig hadden omdat ze al minstens 3 jaar in Nederland werkten, en de limiet was bepaald op het aantal werknemers dat bij invoering van de wet in dienst was. Sociale Zaken wilde met de vergunningenlimiet de buitenlandse arbeid beperken, maar uiteindelijk was het een krachteloos instrument. In 1980 werd 2 keer een vergunning geweigerd omdat de limiet zou worden overtreden , in 1981 4 keer, in 1990 11 keer (De Lange 193, 203, 214/15, 222,238, 274). In de Wav 1994 is niets geregeld over kwantitatieve beperkingen.
6.5 Handhaving
De Republiek had geen vreemdelingenwetten. Maar vreemdelingen waren zowel voor, tijdens als na de Republiek voorwerp van zorg en aandacht, waarbij de magistraten vooral bezorgd waren over horden bedelaars en landlopers en particuliere charitas, aangejaagd door kerkelijke plichten, de armenzorg op zich nam. Zo ontstonden reeds in de Middeleeuwen de gasthuizen die voor nachtelijk onderdak zorgden. De spanning tussen humanitaire solidariteit en bescherming van de eigen levensstandaard is eeuwen oud.[60]
Vreemdelingenwetten zijn ontstaan met de opkomst van de nationale staat in de negentiende eeuw. Aanvankelijk was passeren van een landsgrens meestal eenvoudig[61]. Immigratiebeheersing met controle en selectie aan de grens is pas tot ontwikkeling gekomen vanaf de jaren ‘30 van de 20e eeuw[62]. De oude regel “geen bedelaars, geen oproerkraaiers” werd veelal ex post toegepast, met verwijdering bij overlast (“vagebonden” in de 16e eeuw, zigeuners, Belgen en Duitsers in de late 19e eeuw die overlast veroorzaakten of van de armenzorg afhankelijk werden (Van Eijl en Schrover (2002), 13-17; De Boom et al. (2011), 307-308). In 1938 werd de grens gesloten voor joodse vluchtelingen uit Duitsland; geweigerde vluchtelingen werden opgesloten in kamp Westerbork (o.c., p 308).
Met de toegenomen druk van immigranten die toegang zoeken en de toegenomen complexiteit van regelgeving en politieke context is implementatie van beleid ook moeizamer en gecompliceerder geworden. De eerste arbeidsmigranten, vóór de fase van de wervingsovereenkomsten, kwamen grotendeels spontaan en kregen daarna moeiteloos een arbeidsvergunning. Het afremmen van arbeidsmigratie, na de omkeer van 1973, bleek echter heel lastig. In de periode van aanzwellende immigratie zijn de regels met grote lankmoedigheid toegepast. Arbeidsvergunningen werden met grote luchtigheid toegekend, zo blijkt op tal van plaatsen uit het boek van De Lange. Gedetailleerde regelgeving en juridische toetsing zijn pas van de grond gekomen toen de beleidsintentie restrictief was.
Het proces van toelating van buitenlandse werknemers verliep tamelijk ongecontroleerd. In 1965 kwamen 18 271 arbeidsmigranten spontaan binnen, tegen 5073 via de officiële werving. Werkgevers kregen heel eenvoudig een tewerkstellingsvergunning voor de buitenlandse werknemers, waarna de verblijfsvergunning probleemloos volgde. Formeel moest voor de werkvergunning worden nagegaan of daarmee een “algemeen economisch belang” was gediend, maar, zo oordeelt De Lange, “Tot 1966 werd deze arbeidsmarkttoets in de praktijk niet erg serieus genomen“ (De Lange, 113). Ambtenaren in het selectiecentrum in Turkije hadden de opdracht werknemers te selecteren op alfabetisme, maar dat vonden ze in de praktijk niet uitvoerbaar in een land waar 60% analfabeet is: “Die eis van kunnen lezen en schrijven vind ik werkelijk buiten alle proporties en veel te perfectionistisch.“ De geselecteerden bleken dan ook grotendeels analfabeet. Van geïnterviewde Marokkaanse werknemers was in 1973 35% analfabeet (De Lange, 161). In de wervingsovereenkomsten was meestal sprake van arbeidscontracten voor één jaar, maar in 1960 werd in een circulaire van Sociale Zaken aangegeven dat Italianen na eerste verlenging meteen een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd moeten krijgen: “De opzet is dat de Italianen …. zich blijvend in Nederland vestigen” (De Lange 167-168).
De Wabw 1979 was bedoeld om restrictiever te zijn bij tewerkstelling van buitenlandse werknemers. Een initiële werkvergunning werd volgens die wet voor 3 jaar afgegeven, na een arbeidsmarkttoets, voor werk bij een bepaalde werkgever, waarna een “witte kaart” of “verklaring” volgde, een permanente arbeidsvergunning zonder verdere arbeidsmarkttoets. In de praktijk werd die “witte kaart“ al na een jaar afgegeven, waarmee de werknemer dus permanente toegang tot de arbeidsmarkt had. Ongeacht de goede bedoelingen die als motivering kunnen hebben gegolden was deze praktijk in strijd met de wet (zie De Lange, 217-219). Ook later, in de jaren ’90, werden afspraken gemaakt in convenanten over quota, rotatie en werkvergunningen voor buitenlands personeel in de zorgsector die volgens De Lange juridisch niet afdwingbaar waren, deels in strijd met wettelijke regels maar niettemin “gedwee” gevolgd door werkgevers (o.c., 396).
De arbeidsmarkttoets is zeker geen voorbeeld van een bijtende toets. In 1981, in een situatie van sterk oplopende werkloosheid, werden meer dan 15 000 tewerkstellingsvergunningen afgegeven, waarvan 1725 op grond van arbeidsmarktbehoefte. Bij de overige vergunningen werd niet, of beperkt getoetst: personeel van multinationals, gezinsleden met vrijstelling onder de Wabw, Surinamers op grond van een speciale overeenkomst rond onafhankelijkheid (De Lange, 180).
Ook bij gezinsmigratie verliep niet alles volgens het boekje. Zo schrijft De Lange op pagina 181: “Politiek en beleidsmatig werd gezinsmigratie tot 1982 niet aan het restrictieve toelatingsbeleid onderworpen. Na wat strubbelingen kregen de meeste gezinsleden direct (of zodra zij na een jaar over de verblijfsvergunning op grond van artikel 10 lid 2 Vreemdelingenwet 1965 beschikten) toegang tot de arbeidsmarkt met de hierboven beschreven ‘wittte kaart’. En op p 240: ” Er is veel discussie geweest over toestaan van gezinsmigratie (Bonjour, 2014), maar zelfs toen het migratiebeleid al restrictief was geworden, in de periode 1976-1990, stond vrije toetreding tot de arbeidsmarkt voor vrouwen die als gezinsmigrant waren toegelaten niet ter discussie”. Hetzelfde gold voor kinderen in immigrantengezinnen bij het bereiken van meerderjarigheid. Het oordeel van Bonjour (o.c., 8) luidt niet anders: ”Er lijkt in de jaren zestig bijzonder veel ruimte te hebben gezeten tussen de formele regelgeving en de concrete implementatie van het gezinsherenigingsbeleid”.
Het beleid heeft ook veel moeite gehad met illegale arbeid. Zo was er voortdurend discussie over illegale seizoensarbeid in de tuinbouw (bollenpellers in Noord Holland in de jaren ’80, aspergestekers in Zuid Oost Nederland in de jaren ’90; De Bakker, 2001, p 2-4). Ondanks soms forse boetes voor werkgevers die illegaal Polen in dienst hebben, kreeg het beleid er geen vat op: “Minister de Vries van Sociale Zaken (PvdA) spreekt van een praktisch onbeheersbaar probleem” (o.c., p 3). Een probleem in Amsterdam waren de Turkse confectie ateliers. Een eerste golf van ongedocumenteerde confectie-arbeiders kwam naar Amsterdam in de vroege jaren ‘80, een tweede rond 1990. Tijdens de piek, in de vroege jaren ’90 waren er zeker 10 000 ongedocumenteerde Turkse textielarbeiders werkzaam. De ongedocumenteerde ondernemers droegen geen belasting of sociale premies af. Het einde van de sector kwam toen de overheid een actief opsporings- en vervolgingsbeleid inzette, een reactie op de publieke discussie die loskwam nadat in de nasleep van een vliegramp duidelijk werd dat er in Amsterdam grote aantallen illegalen woonden. In 1995 waren de ateliers nagenoeg verdwenen (Hartog en Zorlu, 1999).
Begin jaren ’70 werd het aantal illegale werknemers op zo’n 20 000 geschat. In 1975 werd een “regularisatie” uitgevoerd waarbij 15 000 vreemdelingen een verblijfsvergunning kregen. Na invoering van de Wabw 1979 volgde een tweede regularisatie met nog eens ruim 1500 verblijfsvergunningen (De Lange, 2007, 190).
Een onderzoek van het Nederlands-Economisch Instituut uit 1994 geeft aan dat in het werk voor on- en laaggeschoolden het aandeel van illegalen op ongeveer 6% tot 20% van de werkgelegenheid in de onderzochte sectoren wordt geschat. In de landbouw zou dat 12% tot 35% bedragen, in de loonconfectie 6% tot 46% en in de horeca en schoonmaak 3% tot 20% (geciteerd in Koopman, 2002, p 82).
Hoewel na 1973 immigratie werd afgeremd, bleef tot 1991 ruimte voor “ongedocumenteerden”: voor het verkrijgen van een sociaal identificatienummer was een legale verblijfstitel niet vereist zodat illegaal verblijvenden legaal konden werken, en dus ook belastingen en sociale premies afdroegen[63]. In 1998 werd een wet ingevoerd die vreemdelingen slechts toegang geeft tot collectieve voorzieningen als ze een legale verblijfstatus hebben (de zgn Koppelingswet). De Boom et al. (2011) citeren onderzoek waaruit blijkt dat onder aangehouden illegale vreemdelingen in de jaren 1997-2003 200 nationaliteiten zijn vertegenwoordigd. Ze geven ook aan dat alle typen legale immigratie een illegale pendant hebben. Schattingen van het aantal illegalen concluderen tot 129 duizend in 2005, 150 a 200 duizend in 1997-2003 en 97 duizend in 2009 (o.c., p 316). De schatting voor 2009 is later herzien[64], van 60 á 135 duizend naar 20 á 66 duizend en uitgebreid met een schatting van 25 á 50 duizend voor 2012-2013 (de aantallen zijn gevoelig voor uitbreidingen van de EU die voormalig illegalen legaal maken).
De praktische uitvoering van het beleid heeft voortdurend spanningen opgeleverd. In 1994 is de IND opgezet, de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Daarmee werd beoogd, vanwege de politieke gevoeligheid van het onderwerp, onderscheid aan te brengen tussen beleidsvorming (op het ministerie) en beleidsuitvoering (door de IND, maar wel onder ministeriële verantwoordelijkheid)[65]. De politieke gevoeligheid wortelde in heftige publieke discussies en grote verdeeldheid. Ook met de politieke verantwoordelijkheid is geschoven. Immigratiebeleid hoort traditioneel onder de Minister van Justitie, maar van 2002 tot 2006 was er wel een tweede minister op Justitie (zonder portefeuille, dwz zonder eigen ambtelijke organisatie) voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
Ook de organisatie voor opvang van asielzoekers en besluitvorming over hun aanvraag heeft voortdurend onder vuur gelegen[66]. De grote zorg was steeds dat de besluitvorming te traag was. Hierboven werd al aangegeven dat in 1994 de Voorlopige Vergunning tot Verblijf werd gecreëerd omdat de immigratiedienst de stroom vluchtelingen niet aan kon. Van de Beek (2010, p 186-189) schrijft de lange behandelduur van asielaanvragen toe aan juridisering en beperkte capaciteit bij de IND. De beslissing op asielaanvraag is een ambtelijke beslissing waartegen beroep mogelijk is op grond van de wettelijke regeling administratieve rechtspraak. Daarmee kunnen beslissingen worden getoetst aan internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag, de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens. Capaciteitsgebrek bij de IND hing samen met onderschatting van de te verwachten instroom, hetgeen een bewuste strategie tot beperking kan zijn geweest. Ook kan een rol hebben gespeeld dat mensensmokkelaars goed op de hoogte waren van de ondervragingsmethoden van de IND ambtenaren en daar de asielzoekers op konden voorbereiden. Als reactie op de ingekrompen beleidsruimte heeft het Ministerie van Justitie ingezet op steeds beperktere interpretatie van het Vluchtelingenverdrag (o.c., p 188).[67]
6.6 Transparantie en zuiverheid
Wie iets tot stand wil brengen waar de meningen over verdeeld zijn heeft er baat bij om de tegenstanders te paaien met het verbloemen van de bezwaren. Zo is er menig spel gespeeld op het gebied van migratie. Politiek spel is ook een spel met informatie en het zou naïef zijn om te eisen dat iedereen altijd al zijn percepties en doelstellingen in de etalage moet leggen. Bij tegenstrijdige belangen zal zuiverheid en integriteit makkelijk onder druk komen. Er zijn bij de strijd om migratiebeleid zeker grenzen overschreden. Onjuist informeren van het parlement geldt als een politieke doodzonde en het staat vast dat niet altijd de waarheid is gesproken.
Werving van buitenlandse arbeid is op gang gekomen in dezelfde periode dat een aktief emigratiebeleid werd gevoerd. Zoals boven geciteerd sprak de majesteit in 1952 in de Troonrede “Voortzetting van een actief emigratiebeleid acht de Regering geboden.” En in 1954: “ Het snelle tempo, waarin onze beroepsbevolking toeneemt, blijft ons land stellen voor een werkgelegenheidsvraagstuk op lange termijn, voor welks oplossing industrialisatie en exportvergroting, aangevuld door emigratie, nodig zijn.”. In een Kamerdebat in 1955 loste de Minister van Sociale Zaken de inconsistentie op door te stellen dat emigratie permanent was en immigratie tijdelijk (De Lange, 75). Maar Bonjour noteert op p 74 dat formeel de Nederlandse regering nog tot in 1989 nadrukkelijk zou blijven ontkennen dat Nederland een immigratieland was of kon zijn, en dat is evident in strijd met de feiten en met de werkelijke perceptie binnen de regering.
De notie dat immigratie tijdelijk zou zijn was zeker het uitgangspunt in het beleid en naar alle waarschijnlijkheid aanvankelijk ook een oprechte overtuiging. Bij een discussie over de duur van een werkvergunning, in 1955, noteert De Lange (p 51): “In de praktijk bleven de meeste buitenlandse werknemers niet langer dan één of twee jaar in Nederland”. Zelfs wanneer het gezin naar Nederland was overgekomen, bleef de veronderstelling van tijdelijk verblijf in stand. Dit gold niet alleen voor de ministeries van Sociale Zaken en Economische Zaken, maar ook voor het parlement en, belangrijker nog, voor de arbeidsmigranten zelf. Uit onderzoek onder Zuid-Europese, Turkse en Marokkaanse migranten is gebleken dat het besluit om het gezin te laten overkomen slechts zelden betekende dat weloverwogen voor een toekomst in Nederland gekozen was. Veruit de meesten van hen waren oorspronkelijk van plan om met hun gezin terug te keren naar hun herkomstland en bleven nog jaren aan dat plan vasthouden (Bonjour, p 98). Maar dat besef van tijdelijkheid is veel eerder verdwenen dan officieel is toegegeven. Zo schrijft Bonjour dat de veronderstelling van tijdelijkheid tot het eind van de jaren zeventig beleid en debat zouden hebben bepaald, maar dat achter de schermen die veronderstelling bepaald niet algemeen werd gedeeld. Vooral het Ministerie van Justitie was zeer beducht voor permanente vestiging, zo blijkt uit interne ambtelijke documenten: “In het hart van de Nederlandse regering leefden dus al twintig jaar eerder dan verondersteld zorgen over de permanente en grootschalige vestiging van vreemdelingen in Nederland en over de consequenties hiervan voor het Nederlands maatschappelijk bestel” (Bonjour, 45). Op Sociale Zaken waren die zorgen ondergeschikt aan het werkgeversbelang. Een instructie van Arbeidsvoorziening in 1960 stelde onomwonden: “De opzet is dat de Italianen, wanneer zij na 12 maanden werken terugkeren van vakantie in Italië, zich blijvend in Nederland vestigen. De werkgevers hebben dan geen bijzondere verplichtingen meer.” De Lange, na bestudering van alle officiële stukken en de verslagen van de Ministerraad, voegt daar aan toe: “Ook uit het debat over het toestaan van gezinshereniging wordt duidelijk dat Arbeidsvoorziening en de Ministerraad begin jaren zestig er van uitgingen dat buitenlandse werknemers zich, als zij dat zelf wilden, permanent in Nederland zouden vestigen. Toch werd in de externe communicatie met het parlement, media en sociale partners van overheidswege gezegd dat arbeidsmigranten tijdelijk in Nederland waren en dat Nederland geen immigratieland was.” (De Lange,168). Onoprecht dus, en in feite regelrechte misleiding. Een onoprechtheid die ook in stand kon blijven door de cultuur van geslotenheid en geheimhouding waarbij een beperkt aantal ambtenaren de dienst konden uitmaken zonder veel politieke inmenging, een cultuur die tot in de jaren zestig voortleefde (Bonjour, 2014, 53).
Toen officieel het restrictieve immigratiebeleid al was ingezet, bleef halfslachtigheid prominent aanwezig. De regering had besloten om de immigratie naar Nederland tot een minimum terug te brengen, maar het immigratiesaldo bleef positief. Het Kamerlid Schwarz concludeerde in 1976: ‘Wij zijn dus eigenlijk al die jaren voor het lapje gehouden, denkend dat er een restrictief beleid zou worden gevoerd’, zo citeert Bonjour op p 135. “De minister van Justitie en staatssecretaris van Sociale Zaken dienden hem van repliek door te wijzen op de omvang van gezinshereniging, die zij beschreven als een ‘feitelijk gegeven’. Het gezinsherenigingsbeleid stond klaarblijkelijk niet ter discussie: de wens om een restrictief toelatingsbeleid te voeren strekte zich niet uit tot deze vorm van migratie.”
Het vreemdelingenbeleid werd tot 1994 uitgevoerd door de Hoofden van Plaatselijke Politie Wijzigingen in regelgeving werden aan de politiediensten meegedeeld door middel van circulaires, die het karakter hadden van ‘geheime’ interne instructies: zij werden niet gepubliceerd (Bonjour, 52-53). In 1994 werd de uitvoering van het vreemdelingenbeleid in handen gelegd van de IND.
In de Notitie Vreemdelingenbeleid 1979 werd voorgesteld de inkomenseis bij gezinsmigratie te versoepelen, door de eis van niet-verwijtbaarheid bij werkloosheid te laten vallen. Dit zou voor vluchtelingen gelden, maar ook voor houders van een vestigingsvergunning – een veel omvangrijker groep – en dat stond er niet bij. Zo werd inspraak van het parlement door ambtenaren gepasseerd (Bonjour, p 145, die daarbij aantekent dat ze niet weet of dit domweg over het hoofd is gezien of bewust verzwegen).
Er is vaak over het instellen van quota gesproken, er zijn voorstellen gedaan, en zelfs regels gesteld. Maar ze zijn nooit als echte restrictie gehanteerd. Volgens De Lange was de hele discussie altijd louter retoriek, geruststellende mededelingen aan het parlement. “Bewindslieden wilden het parlement en de bevolking geruststellen en verzekeren dat de migratie onder controle was. Meer dan dat is het niet.” (o.c., 418).
Discussie over de nadelige kanten van immigratie is lange tijd gehinderd door de doem van politieke correctheid en de beklemmende eenzijdigheid van het publieke debat. Dat kan deels worden gezien als een tekortkoming van degenen die de bezwaren wel zagen, maar is ook in de hand gewerkt door gerichte verstikking van die geluiden. Van de Beek (2010, hoofdstuk 7) geeft daar een duidelijk beeld van. Een onderzoeker van het SCP die zeer kritisch was over de kring van minderheden-adviseurs, maar alleen onder pseudoniem zijn kritiek ventileerde en op verzoek van een minister een rapport over kosten en baten van immigranten schrijft dat vervolgens niet officieel wordt gepubliceerd en dat hem de hoon van de minderheden-adviseurs oplevert. Een academische onderzoeker die vertelt dat problemen met migranten doelbewust niet worden gerapporteerd, dat respectabele ambtenaren problemen onder tafel schoven en dat dat algemeen aanvaard was. Een lid van de ACOM die in zijn proefschrift een zinnetje aanpast omdat hij het gevoel krijgt dat een ouder commissielid dat niet politiek correct vindt. Die doem was niet beperkt tot de jaren ’80. In 2001 publiceerde de WRR een rapport over Nederland als immigratie samenleving. De auteur van het hoofdstuk over kosten en baten van immigratie werd niet toegestaan aanbevelingen op te nemen om excessieve druk van immigranten op sociale voorzieningen te beperken en verliet teleurgesteld de Raad.
Hoewel door de intensere politieke bemoeienis en de juridisering veel meer openbaarheid is ontstaan, schrijven Kuijer en Steenbergen in 2005 (p 41) dat het vooral bij verlenen van visa aan aanvragers in de derde wereld nog duister toegaat: “het materiële visumbeleid is grotendeels geheim en per Nederlandse ambassade blijken grote verschillen te bestaan”.
En dan is er ook nog die wonderlijke uitglijer van premier en PvdA lijstaanvoerder Kok die vlak voor de verkiezingen van 1998 de prognose voor het aantal verwachte asielzoekers in dat jaar verlaagde van 45 000 naar 33 000. Dat was evident in strijd met de prognose van het CBS (en ook met de latere realisatie, maar dat is moeilijk verwijtbaar; Van de Beek, 189).
In het eerste decennium na de Tweede Wereldoorlog was sprake van substantiële emigratie. In dezelfde periode kwam immigratie op gang, aanvankelijk beperkte aantallen geschoolde arbeiders, later een omvangrijke stroom ongeschoolde arbeid uit Mediterrane landen. Het Ministerie van Justitie was van begin af aan tegenstander, en hamerde op restricties, ambtenaren op Sociale Zaken faciliteerden de instroom. Politiek en wetgeving hadden weinig invloed, formeel noodzakelijke arbeidsvergunningen werden soepel afgegeven en verlengd. Toen in de jaren zeventig het vraagoverschot verdween, bleek de immigratie permanent in plaats van tijdelijk, werd aanvankelijk geblokkeerde gezinsmigratie toegestaan en kregen de immigranten binnenlandse politieke steun op sociale en morele gronden. Ook beleidsonderzoek en door de overheid gefinancierd onderzoek richtte zich sterk op de belangen van de immigranten. Asielmigratie ontwikkelde zicht sterk vanaf het midden van de jaren ’80, op basis van internationale verdragen, en gesteund door rechtspraak en specialisten in asielrecht in wetenschap en praktijk. De openlegging van de arbeidsmarkt in de expanderende EU heeft na 2000 voor een forse groei van de netto immigratie gezorgd, met name uit de Midden en Oost Europese nieuwe lidstaten. Immigratie buiten bereik van beleid (EU en asiel) vormen sindsdien het grootse deel van de (netto) immigratie. De beïnvloedbare immigratie (arbeidsmigratie van buiten de EU) is gedecentraliseerd naar “referenten” ; voor kennismigranten geldt alleen een salariscriterium.
Immigranten zijn dus eerst omarmd door de ambtenaren van Sociale Zaken, vervolgens door de Tweede Kamer en sociaal bewogen socio-culturele wetenschappers, en daarna door Europarlementariers, rechters en juristen. Aanvankelijk werd de wet nauwelijks gehandhaafd en flexibel gehanteerd, later dwongen rechters en juristen de overheid tot de orde. Het proces van juridisering heeft implicaties van nationale en internationale wetgeving geopenbaard die vaak niet voorzien en evenmin bedoeld waren. Vaak werd niet beseft waartoe de ingeslagen weg zou leiden.
Doelstellingen van economisch beleid worden zelden scherp en eenduidig geformuleerd, en toetsen van de resultaten is meestal nog moeizamer. Maar de trits doelstelling-instrumenten-resultaten definieert wel het kader waarbinnen de discussie zich kan afspelen.
De doelstelling van de Mediterrane immigratie die begon met de wervingsovereenkomsten in 1955 en eindigde met de inzet van restrictiever toelatingsbeleid in 1976 was behoud van werkgelegenheid en bevordering van export door lage lonen. De periode van loonmatiging eindigde met de zogenaamde loonexplosie van 1964, tegen het einde van de jaren ’70 werd duidelijk dat de produktie kapitaalintensiever was geworden en dat een economische herstructurering aan de gang was met een afbouw van klassieke industrieën als scheepsbouw en textiel. De grote werkloosheid die daaruit voortvloeide trof de immigranten disproportioneel. Het is moeilijk te bepalen wat de immigratie heeft bijgedragen aan de succesvolle wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog en de hoge economische groei. Het is zeker niet ondenkbaar dat de immigratie heeft bijgedragen aan een vertraging van de omschakeling naar hogere kapitaalintensiteit en een productiestructuur met meer diensten en minder maakindustrie. Maar dat zal dan zeker niet hebben betekend dat de immigratie bijdroeg aan de groei van de arbeidsproductiviteit en inkomen per hoofd.
Gezinshereniging en gezinsvorming, het dominante motief onder de immigranten in de periode na mediterrane arbeidsmigratie, was geen instrument van een economische doelstelling. Het beleid met betrekking tot gezinsmigratie was geïnspireerd door morele overwegingen en overwegingen van solidariteit, vrijheid en gelijkheid. Het was niet bedoeld om bij te dragen aan inkomen en materiële welstand van ingezetenen, en zal daar ook niet aan hebben bijdragen. Tegenover de kosten van dat beleid moeten dus die immateriële baten worden geplaatst. Daarover wordt duidelijk verschillend geoordeeld door de bevolking; het is ook duidelijk dat de negatieve oordelen in de loop van de tijd sterk zijn toegenomen.
Het bovenstaande geldt nog sterker in het geval van de asielmigratie die vanaf de jaren ’80 sterk is toegenomen. De zuivere motivering voor toelating van asielmigranten is het belang van de asielzoeker. De zuiverheid is in het verleden zeker aangelengd met eigenbelang (zoals bij selectie van Hongaarse en Tsjechische vluchtelingen na opstanden tegen Russische overheersing), maar formeel uitgesloten door het Vluchtelingenverdrag. De kosten van asielmigratie moeten dus ook worden afgezet tegen de immateriële humanitaire baten.
Arbeidsmigratie van buiten de EU, met name van kenniswerkers, is expliciet economisch gemotiveerd als bijdrage aan innovativiteit en concurrentievermogen van de Nederlandse economie. Als criterium daarvoor geldt louter een salarisdrempel, evident een grove en imperfecte maatstaf, en zeker niet gebaseerd op onderzoek van de samenhang tussen doelvariabele en indicator. De economische literatuur is sceptisch over de bijdrage van arbeidsmigranten aan het inkomen van reeds gevestigde ingezetenen.
De migratiebewegingen in de open Europese arbeidsmarkt kunnen niet alleen worden beoordeeld op economische maatstaven. De Europese Unie is opgezet ter bevordering van een vreedzame Europese samenleving. Het is natuurlijk onzinnig om de bijdrage van vrije Europese arbeidsmobiliteit aan vredeskansen te willen bepalen. Maar gelet op de geschiedenis, zeg vanaf de Napoleontische verwoestingen (Frans-Duitse oorlog, WO I en WO II, Balkanoorlogen en allerlei andere schermutselingen tussen staten en ter vorming van nationale staten) dient de oorspronkelijke doelstelling niet licht te worden vergeten en is het bovendien een doelstelling met enorme economische waarde als inzet. Een interessante vraag is ook in hoeverre sprake zal zijn van economische convergentie en hoe lang dat zal duren. De arbeidsmobiliteit vanuit Italië, Spanje en Portugal is sterk gedaald nadat die landen deel uit gingen maken van de Europese gemeenschap.
Strijdigheid van immigratie met andere doelstellingen is vaak verwaarloosd of bewust verduisterd. Bevolkingstoename in een land dat altijd werd ervaren als dichtbevolkt, zo niet overbevolkt, is vaak aan de kaak gesteld maar heeft nooit tot doelgerichte afremming geleid: tijdens vraagoverschotten op de arbeidsmarkt werd nooit een limiet gesteld op grond van bevolkingsdichtheid, tijdens aanbodoverschotten was het een makkelijk meegenomen argument voor afremming van immigratie. De Kennismigrantenregeling is volkomen open, elke immigrant die een salaris boven de drempel wordt geboden is welkom. Er is domweg geen bevolkingsbeleid, het heeft in de na-oorlogse periode alleen kort bestaan als bevordering van emigratie terwijl daarnaast een immigratiebeleid werd opgezet. Tijdelijkheid van immigratie is ook vaak beleden als middel om immigratiestromen te beheersen, maar expliciet geformuleerde begrenzing is altijd uit de wet geweerd. Vereiste minimale verblijfsduren voor vrije toegang tot de arbeidsmarkt en voor permanente verblijfsvergunningen zijn regelmatig genegeerd.
De Vreemdelingenwetten van 1849 en 1965 sloten expliciet immigranten uit die een bedreiging vormden voor de openbare rust. Ver voor de Vreemdelingenwet 2000 (die dit criterium niet meer noemde) was al grote maatschappelijke onrust ontstaan, niet zozeer over individuele immigranten als wel over de omvang van de immigratie. Die onrust, als inbreuk op maatschappelijke cohesie en harmonie was in 1969 voorzien door toenmalig Minister van Justitie Polak, die in een vergadering van de Ministerraad over een Nota Buitenlandse werknemers het volgende inbracht: “ De toenemende hoeveelheid en verscheidenheid van vreemde arbeiders baart mij enige zorg. (.) Naarmate de hoeveelheid vreemde arbeiders groter wordt groeit tegelijkertijd de hoeveelheid blijvers en hun gezinnen. Zij komen uit steeds verder afgelegen landen (Joegoslavië, Turkije, Marokko de laatst tijd in het bijzonder). Daarmee zou gepaard gaan dat de integratie steeds trager zal verlopen. Aldus kan een sociaal probleem groeien, waarvan latere geslachten de wrange vruchten zouden plukken.” (geciteerd in De Lange, 130). Die zorg is weggewuifd, het primaat voor immigratiebeleid lag niet bij Justitie waar het als hoeder van de grenzen toch thuis gehoord zou hebben.
De geest van de Vreemdelingenwetten, codificatie van eeuwenoude normen, “geen armoedzaaiers, geen oproerkraaiers”, is zeker niet gerespecteerd. Van nature neigen gemeenschappen er naar hun verworvenheden te beschermen. “Geen bedelaars, geen oproerkraaiers”, een direct uitvloeisel van die opstelling, is al te herkennen in het optreden van overheden in de Middeleeuwen, staat helder in de Vreemdelingenwet 1849 (voldoende middelen van bestaan, geen gevaar voor de publieke rust) en nog net zo helder en prominent in de Vreemdelingenwet 2000 (voldoende middelen voor de kosten van verblijf, geen gevaar voor openbare orde of nationale veiligheid). Duidelijk is dat realisatie van deze expliciete doelstelling niet meteen evident is. In 2019 werd 2,4 procent van de inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond verdacht van een misdrijf. Het aandeel verdachten onder de bevolking met een westerse migratieachtergrond was 1,0 procent, en bij een Nederlandse achtergrond 0,7 procent[68]. Het uitkeringsgebruik van niet-westerse immigranten is beduidend hoger dan van autochtonen.[69] Maar de tegenpool van selectie op eigenbelang, zorg voor de behoeftigen, is al net zo oud: charitas in de Middeleeuwen als christelijke plicht, toelating als vluchteling of op humanitaire gronden in recente wetgeving. Daarmee is de spanning tussen het humanitaire en het egoïstische argument ook eeuwenoud.
Arbeidsmarktevenwicht is pas een wettelijk criterium geworden in de loop van de twintigste eeuw, maar de situatie op de arbeidsmarkt is natuurlijk altijd medebepalend geweest voor de opstelling jegens vreemdelingen. Gilden hadden een stevige greep op de markt voor geschoolde vaklieden en konden beslissen over toelating van vreemdelingen, van de 17e tot laat in de 19e eeuw kwamen grote groepen seizoenarbeiders uit Duitsland om te werken in landbouw, infrastructuur en industrieën als blekerijen en steenfabrieken omdat binnenlands aanbod onvoldoende was.[70]
Er is dus sprake van een interessante dynamiek in de uitvoerende macht over immigratiebeleid. De grote na-oorlogse immigratie begint met arbeidsmigratie. Sociale Zaken is hiervan de grote pleitbezorger. Hun macht berust op autoriteit over de arbeidsvergunning, hoewel toelatingsbeleid, op grond van de Vreemdelingenwetten, de competentie van Justitie is. De splitsing van bevoegdheden zorgt voor voortdurende strijd, waarbij Sociale Zaken het werkgeversbelang behartigt en Justitie zonder succes immigratie probeert af te remmen op overwegingen van maatschappelijke rust en sociale cohesie. Die strijd speelt zich enkele decennia lang af achter gesloten deuren, tussen ambtenaren. Na aanvankelijke blokkade wordt gezinsmigratie toegestaan, met steun van de Tweede Kamer in een meer openbaar debat en met steun van ideëel gemotiveerde sociaal-culturele wetenschappers maar tegen de uitdrukkelijke wens van Justitie in. Het alleenrecht op vreemdelingenbeleid dat Justitie in 1934 had verloren krijgt het pas terug in 2014 met de Wet Modern Migratiebeleid, maar dan over een gekrompen domein. Internationale verdragen, zoals EU, mensenrechtenverdragen en het Vluchtelingenverdrag, geïnitieerd zonder publieke aandacht voor de mogelijke consequenties voor vreemdelingenverkeer, krijgen steeds meer invloed via een proces van juridisering waarbij rechters, advocaten, academische juristen en ideële organisaties wetgeving benutten om de positie van immigranten te versterken, in het bijzonder die van asielzoekers. Konden ambtenaren en politici voorheen vrijmoedig omgaan met wetten en reguleringen, nu worden wetten uitgediept en getest op hun implicaties ten gunste van de immigranten. De publieke opinie speelt in dit proces een merkwaardige rol: in schrijnende individuele gevallen komt evidente steun voor de zwakke naar voren, terwijl tegen immigratie in het algemeen sterke bezwaren leven.
Implementatie van de criteria in de driekwart eeuw na de Tweede Wereldoorlog is een voortdurende worsteling geweest met niet voorziene effecten, zoals de tovenaarsleerling overkwam die zijn kunst maar half beheerste: krachten in gang zetten kon hij wel, maar ze daarna beheersen was boven zijn macht. Mediterrane arbeiders waren bedoeld om tekorten in een overspannen arbeidsmarkt op te lossen maar de operatie liep uit de hand toen ze niet tijdelijk kwamen maar permanent bleken. Gezinshereniging en gezinsvorming werden bevorderd uit naam van gelijkheid, als elementair basisrecht, maar bleken een belemmering voor nagestreefde en eigenlijk verwachte maatschappelijke integratie. Asielverdragen werden afgesloten om de verdoolden van de Tweede Wereldoorlog op te vangen, maar toen het humanitaire mededogen werd uitgebreid zonder grenzen kwamen stromen op gang die niemand had voorzien. Binding aan internationale verdragen legde principes op waarvan onvoorziene baten werden ontdekt door potentiële immigranten en hun advocaten, onomkeerbaar voor de nationale wetgever, in beheer bij de rechterlijke macht.
De tragiek schuilt wellicht het meest in de beperkte anticipatie op consequenties van beleid en wetgeving. Of had het toch beter gekund? Tijdelijkheid van ongeschoolde Mediterrane immigratie had in de wet kunnen staan en het was eerder een belangenstrijd die dit voorkwam dan gebrek aan voorstellingsvermogen. Gezinsmigratie kwam op gang door de opkomst van een bredere doelstelling dan louter economisch belang van allochtone Nederlanders, morele overwegingen en verbreding van het gelijkheidsideaal. De consequenties voor de omvang van de bevolking met migratie achtergrond kunnen niet onvoorzien zijn geweest. De gevolgen voor integratie van vreemdelingen en voor maatschappelijke cohesie van verruiming van de toegangsregels zijn voorzien op het Ministerie van Justitie en herhaaldelijk naar voren gebracht op het hoogste beleidsniveau.
Over de meest wenselijke houding tegenover gevestigde en nieuwe immigranten bestaat in de samenleving geen eenheid van opvatting. Hetzelfde geldt voor de opstelling tegenover asielzoekers. Bij de ondertekening van het asielverdrag zal de mogelijke omvang van de vluchtelingenstromen zeker niet voorzien zijn. Maar hier rijst de vraag of de mogelijkheden van het verdrag wel voldoende benut worden. Het verdrag verbiedt terugzending naar de gevaarlijke gebieden, maar sluit internationale coördinatie van opvang niet uit. Hier zijn de problemen toch meer veroorzaakt door politieke verlamming van de EU dan door de aard van het verdrag.
De onvoorziene consequenties hebben vooral gezorgd voor een gevoel van onmacht, niet alleen bij de bevolking maar ook bij de beleidsmakers. In een bewindsliedenoverleg in 1980, terwijl 30 000 immigranten binnenstromen, zegt “Wiegel van Binnenlandse Zaken het ‘afschuwelijk’ te vinden ‘dat steeds weer blijkt dat de overheid de immigratie niet onder controle kan krijgen’. Staatssecretaris Haars van Justitie antwoordde ‘dat de overheid hieraan weinig zal kunnen doen tenzij men het criterium gezinshereniging zou durven schrappen’ ”(Bonjour, 2017, p 163). En zoals boven al geciteerd: “Minister de Vries van Sociale Zaken (PvdA) spreekt van een praktisch onbeheersbaar probleem”. Onmacht en frustratie die wortelen in onweerstaanbare druk, van arbeidsmigranten, gezinsmigranten en asielzoekers bij beperkte politieke en wettelijke speelruimte, mede door verdeeldheid in het electoraat.
De Vreemdelingenwet 1849 was zeer globaal over toelating tot Nederland en liet de uitvoering over aan lokaal bestuur. De wet op de arbeidsvergunningen van 1934 was eveneens zeer globaal en beperkte zich tot de toekenning van het recht op regulering van vreemde arbeid. Toen in de jaren ‘50 de immigratie op gang kwam als arbeidsmigratie vulde Sociale Zaken de beleidsruimte en werd de arbeidsvergunning de sleutel tot toelating. Toen immigratie bleek te groeien als een koekoeksjong was het te laat om het nest te verbouwen en het primaat te leggen waar het hoorde: bij Justitie. Justitie heeft de taak van grensbewaking en met verwijzing naar de middeleneis kan de arbeidsvergunning, op advies van Sociale Zaken, daar een onderdeel van zijn. Het heeft Justitie een halve eeuw gekost om het primaat terug te krijgen.
Tegengestelde belangen en verdeeldheid over doelstellingen stellen grote uitdagingen aan politici en politieke partijen die streven naar maximaal electoraal succes, en daartoe kiezers met verschillende opvattingen willen verenigen. Dat gaat gemakkelijk ten koste van zuiverheid en transparantie. Zo werd opgewekt immigratie tijdelijk en emigratie permanent verklaard, werd tijdelijkheid tegen beter weten in volgehouden, werd lang ontkend dat Nederland een immigratieland was, werden economen met hun negatieve conclusies over het economisch belang van immigratie buiten het discours gehouden, wordt interesse in de fiscale lasten van immigranten nog steeds de kop ingedrukt[71]. De tegenstellingen zorgen voor veel politiek gekrakeel (en geschuif met politieke verantwoordelijkheid) en voor veel ambtelijk werk dat zonder beleidsgevolgen blijft (zoals 4 nota’s immigratiebeleid). De eindeloze strijd maakt één ding in ieder geval goed duidelijk: immigratie kan bezwaarlijk tot algemeen belang worden bestempeld.
Literatuur
Bakker, E. de (2001), De cynische verkleuring van legitimiteit en acceptatie, proefschrift UvA, Amsterdam : Aksant
Bedem, van den R., J. Van den Brink en E. Verhagen (1994), Grenzen aan hereniging, Den Haag: WODC – Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Beek, J. van de (2010), Kennis, macht en moraal, proefschrift Universiteit van Amsterdam, Amsterdam: Vossius Pers
Bonjour, S. (2014). Grens en gezin. Beleidsvorming inzake gezinsmigratie in Nederland, 1955-2005. (proefschrift Universiteit Maastricht) , Amsterdam: Aksant
Bonjour, S. en M. Schrover (2015), Public Debate and Policy-making on Family Migration in the Netherlands,1960–1995, Journal of Ethnic and Migration Studies, 41 (9), 1475-1494
Boom, de J., A. Leerkes en G. Engbersen (2011), Illegale migranten, Hoofdstuk 9 in R. Jennissen (red.)
Borjas (1995), The Economic Benefits from Immigration, The Journal of Economic Perspectives, 9 (2), 3-22
Borjas (1999), The economic analysis of immigration, in O. Ashenfelter and D. Card (editors), Handbook of Labor Economics, volume 3A. Chapter 28. Amsterdam: North-Holland
Brunow, S., P. Nijkamp and J. Poot (2015), The impact of international migration on economic growth in the global economy, in B. Chiswick and P. Miller (eds), Handbook of International Migration, volume 1B, Chapter 19, Amsterdam: Elsevier
CPB Centraal Plan Bureau (1972), Economische effecten voor Nederland van de werving van buitenlands werknemers, Den Haag: SDU
Doornbos, N. (2004), Gescheiden werelden. Beoordeling van geloofwaardigheid van vluchtverhalen, Amsterdams Sociologisch Tijdschrift, 31 (1), 80-112
Edo, A., L. Ragot, H. Rapoport, S. Sardoschau, A. Steinmayr, A. (2020), An Introduction to the Economics of Immigration in OECD Countries, Bonn: IZA Discussion Paper 13755
Eijl, C. van en M. Schrover (2002), Broncommentaren 5 Bronnen betreffende de registratie van vreemdelingen in Nederland in de negentiende en twintigste eeuw, Instituut voor Nederlandse Geschiedenis Den Haag, 7- 34 http://resources.huygens.knaw.nl/pdf/Broncommentaren/voorlopig/Broncommentaren_5-007_033.pdf
Handboek Europees recht op het gebied van asiel, grenzen en immigratie Editie 2014, Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en Raad van Europa
Hartog, J. (2011), Is de maat nou echt vol? Afscheidsrede Universiteit van Amsterdam, 29 juni; samenvatting in TPE Digitaal, 2012, 5 (4), 1-16
Hartog, J. (2020), Migratiebeleid: continuïteit, verdeeldheid en machteloosheid, ongepubliceerd manuscript
Hartog J. en A. Zorlu (1999) , Turkish clothing in Amsterdam: the rise and fall of a perfectly competitive labour market, De Economist, 147 (2), 151-181,
Jennissen, red (2011), De Nederlandse migratiekaart, WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie Meppel: Boom
Kaa, D. van de (2017), Veertig jaar ‘bevolking en welzijn in Nederland’, Demos 33 (1), 5-7
Koopman, E. (2002). Wezenlijk Nederlands belang en economische migratie : nationaal toelatingsbeleid ten aanzien van buitenlandse werknemers en zelfstandigen. Amsterdam: Uitgave in eigen beheer.
Kuijer, A. en H. Steenbergen (2005), Nederlands Vreemdelingenrecht, zesde druk, Meppel: Boom
Lange, T. de (2007), Staat, markt en migrant. De regulering van arbeidsmigratie naar Nederland 1945-2006 (proefschrift Nijmegen), Den Haag: Boom
Lange, T. de, en J. Doomernik (2004), Arbeidsimmigratie in internationaal vergelijkend perspectief, Amsterdams Sociologisch Tijdschrift, 2004-1, 147-179
Lange, T. de en P. de Sena (2019), Your income is too high, your income is too low: discretion in labour migration law and policy in the Netherlands and Macau, The Theory and Practice of Legislation, 7:2, 135-151, DOI: 10.1080/20508840.2020.1729559
Lodder, G. (2019), Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid, Den Haag: WODC, Ministerie van Justitie en Veiligheid
Mak, G.(2019), In Europa, deel I, Amsterdam: Atlas
Marée, K. (2019), De nieuwe bron van ongelijkheid in Europa: studeren, De Correspondent, 25 oktober, decorrespondent.nl/10642/de-nieuwe-bron-van-ongelijkheid-in-europa-studeren/5499329973412-a98a5012
Muller , S. (1901), Middeleeuwsche liefdadigheid, De Gids, 65, 421-450
Rodigrues, P. (2010), De grenzen van het vreemdelingenrecht, Rede uitgesproken bij de aanvaarding van de leerstoel Immigratierecht aan de Universiteit Leiden op vrijdag 3 september 2010
Vries, J. de en A. van der Woude (1995), Nederland 1500-1815. De eerste ronde van moderne economische groei. Amsterdam: Balans.
WRR, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001), Nederland als immigratiesamenleving, Den Haag: SDU
Wijkhuijs, V. M. Kromhout , R. Jennissen en H. Wubs (2011), Asielzoekers, Hoofdstuk 6 in Jennissen (2011)
Bijlage: De druk van de publieke opinie, selectie
In 1962 bleken 17 Spaanse vrouwen zich bij hun echtgenoten te hebben gevoegd, tegen de regels. Justitie wilde ze uitzetten. De zaak werd besproken in de media, opgepakt door parlementsleden, en de vrouwen kregen alsnog een verblijfsvergunning. Ambtenaren van Justitie bleken zeer gevoelig voor de berichten in de pers. Kort daarop was Justitie wel succesvol met uitzetting van andere Spaanse echtgenotes: “Dat Justitie ditmaal steun vond voor zijn standpunt zal in de eerste plaats te maken hebben met het uitblijven van parlementaire of publicitaire druk”. Bij een volgende zaak, waarbij Spaanse vrouwen, tegen de regels, niet adequaat waren gehuisvest, kon Justitie niet op tegen de maatschappelijke druk en werd toch een verblijfsvergunning verstrekt. Bonjour voegt aan deze gebeurtenissen de volgende observatie toe: “De Nederlandse media van de jaren zestig lijken wezenlijk te hebben bijgedragen aan de druk op Justitie om gezinsleden van arbeidsmigranten die in overtreding van de regelgeving in Nederland verbleven, bij hun vader en echtgenoot te laten blijven” (Bonjour, 81-85).
Aan het eind van de jaren ’60 kwamen Portugese dienstplichtigen naar Nederland die niet in de Angolese vrijheidsoorlog wilden vechten. Particuliere comités zochten aandacht voor hun zaak, op een manier die niet door iedereen als acceptabel werd gezien. De acties en berichten in de media leidden tot vragen in het parlement, en uiteindelijk tot toelating. “De publiciteit rond de pogingen van de vreemdelingediensten om een aantal Portugese asielzoekers uit Nederland te verwijderen, de actieve inzet van kleine linkse politieke partijen en de alternatieve hulpverleningsorganisaties, zoals het Angola comité, hebben Justitie onder druk gezet en er voor gezorgd dat er interne richtlijnen werden opgesteld” (Ten Doesschate, 1993, 55[72] )
Tijdens de voorbereiding van de Wabw 1979 ontstond grote maatschappelijke onrust over de positie van illegale vreemdelingen. Een “regularisatie” waarbij 15 000 vreemdelingen een vergunning kregen nam die niet weg. In 1975 gingen Marokkanen in hongerstaking in kerken in Amsterdam, Utrecht en Den Haag. In 1976 demonstreerden 10 000 immigranten en Nederlanders tegen het wetsvoorstel. Na de invoering van de Wabw in 1979 kregen, na “grote maatschappelijke druk” meer dan 1500 illegalen alsnog een verblijfsvergunning (De Lange, 190-191)
Ayaan Hirsi Ali, prominent criticus van de Islaamse godsdienst en cultuur, verkreeg in 1995 een permante verblijfsvergunning en klom op tot lid van de Tweede Kamer. Toen later bleek dat zij onjuiste gegevens had verstrekt werd door de Minister voor Vreemdelingenzaken haar paspoort ingetrokken, en moest zij de Kamer verlaten. Ze vertrok daarop naar de VS[73].
In 1997 kondigde het kabinet een regeling aan om illegalen te legaliseren. Kleermaker Gümüş meldde zich vrijwillig, maar kreeg geen verblijfsvergunning omdat hij niet kon aantonen dat hij aan de voorwaarden voldeed. De staatssecretaris vreesde precedentwerking en Gümüş werd met zijn gezin uitgezet naar Turkije. Een rijke Nederlander schonk hem 100 000 gulden om daar een bedrijf op te zetten[74].
In 2005 kreeg de voetballer Kalou van de Minister voor Vreemdelingenzaken geen positieve reactie op zijn verzoek tot bijzondere naturalisatie, ondanks de toezegging dat hij bij inwilliging deel zou uitmaken van de selectie voor het Nederlands elftal.
Taida Pasić was een scholiere in haar eindexamenjaar die bij de rechter haar beroep tegen uitzetting verloor en eind april 2006 op het vliegtuig naar Bosnië werd gezet. In mei deed zij examen vwo op de Nederlandse ambassade in Sarajewo, in augustus startte zij een studie rechten in Leiden.[75]
In 2007 kreeg een groep van 181 Syrische vluchtelingen een verblijfsvergunning van de Minister van Justitie na interventie van de Tweede Kamer. Hun beroep tegen afwijzing was door de rechter niet gehononeerd, maar gebleken was dat medewerkers van de IND aan Syrische geheime agenten informatie hadden verstrekt waardoor ze bij terugkeer in Syrië gevaar zouden lopen. [76]
“Staatssecretaris Mark Harbers (VVD) van justitie en veiligheid heeft onder grote druk besloten dat de Armeense kinderen Lili (12) en Howick (13) in Nederland mogen blijven.” De kinderen konden (in 2018) geen beroep doen op het zogenaamde kinderpardon. Hoog politiek beraad na uitvoerige publieke aandacht bracht de staatssecretaris tot dit gebruik van zijn discretionaire bevoegdheid.[77]
“Kerkasiel is een gewoonterecht dat een kerk het recht geeft vluchtelingen op te vangen tijdens een godsdienstoefening binnen kerkgebouwen. Sinds de jaren 80 wordt het vaak door illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers als middel gebruikt, soms zelfs tegen de wil van de geloofsgemeenschap, om zich te verzetten tegen een gedwongen uitzetting uit het verblijfsland.
Het eerste kerkasiel in de Benelux werd in 1982 verleend aan illegaal in Nederland verblijvende en met uitzetting bedreigde Marokkanen, in de Amsterdamse Mozes en Aäronkerk. Na drie jaar van acties, waaronder hongerstakingen en kerkasiel, kregen de Marokkanen alsnog een verblijfsvergunning.
Tussen september 2018 en januari 2019 hielden ruim achthonderd voorgangers een marathondienst in de Haagse Bethelkapel om de uitzetting van een Armeens gezin te voorkomen. De estafettedienst van 97 dagen en nachten werd beëindigd omdat er een ruimere regeling van het kinderpardon zou komen. De actie werd gesteurd door de Protestantse Kerk in Nederland” (Wikipedia, 12-04-2021).
[1] Emeritus hoogleraar economie (1981-2011), Universiteit van Amsterdam. Dit is een samenvatting van een veel gedetailleerder artikel waarin beweringen en conclusies nader worden onderbouwd (Hartog, 2020). Voor beide stukken is dankbaar gebruik gemaakt van commentaar en suggesties van Saskia Bonjour, Han Entzinger en Aslan Zorlu.
[2] Tussen 1899 en 1950 schommelde het percentage tussen 1 en ruim 2%; in 2019 was het 6,4%. Vreemdelingen zijn personen met een andere nationaliteit dan de Nederlandse. Gegevens over bevolking met een migratie achtergrond worden door het CBS pas gepubliceerd vanaf 1996. Toen was het percentage al opgelopen tot 16,1%.
[3] Er waren ook 15 duizend inwoners zonder nationaliteit.
[4] Daar zitten dubbeltellingen bij door allerlei statusveranderingen van landen, zoals “Nederlandse Antillen (oud)” en “(voormalige) Nederlandse Antillen, Aruba”, en “Slowakije”, “Tsjechië”, “ Tsjecho-Slowakije (oud)” en “(voormalig) Tsjecho-Slowakije”, gevolgen van de opsplitsing van de Sovjet Unie, etc. De VN telt 192 leden. We kunnen dus aannemen dat alle landen vertegenwoordigd zijn onder de immigranten.
[5] Zie voor vergelijking met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, en verdere verwijzingen naar internationale ervaringen De Lange en Doomernik (2004). Zie ook de OECD International Migration Outlook, diverse jaren.
[6] Het staat zelfs letterlijk zo in de wet, in Artikel 4: “Zelfs kunnen vreemdelingen worden toegelaten op bloote aanmélding van hunne personen met opgave, van wie zij zijn, van waar en met welk doel zij herwaarts komen.”
[7] Koopman (2002, 66) verwijst naar Placaten “ die ‘alle de Beedelaars of Schoyers, Vagebonden en Leediggangers, niet geboortigg onder het ressort van deesen Staat’, moest(en) tegenhouden”, uit 1738, 1760 en 1789. Koopman geeft aan dat de wet van 1849 bedoeld was om revolutie te voorkomen, na het roerige jaar 1848, en dat sommige parlementariërs spraken van de “bedelaars- en vagebondenwet”.
[8] In 1969 werd de wet vervangen, niet ingetrokken.
[9] Zie De Lange (2007, 344) en De Lange en De Sena (2020). In de oorspronkelijke regeling was de salarisgrens bedoeld als onvoorwaardelijke grens, maar kon toelating worden geweigerd op de criteria openbare orde en volksgezondheid, maar in de uitvoeringspraktijk door de IND werd ruimte in de formulering benut om het salariscriterium te conditioneren. De conditionering werd vervolgens gesanctioneerd door de rechter.
[10] Op dit moment volgen ruim 85 000 buitenlandse studenten een volledige studie in Nederland, zo’n 10% van de totale studentenpopulatie. In het academisch jaar 2016-’17 waren er 16.966 Nederlandse studenten voor een volledige studie ingeschreven in het buitenland, voornamelijk in landen van de EU (onderwijsincijfers.nl).
[11] Onderdanen van landen in de Europese Ruimte en Zwitserland worden hiermee gelijk gesteld.
[12] Gezinsmigratie betreft ook gezinnen waarbij één van de partners de Nederlandse nationaliteit heeft. Voor hen was de wet op het Nederlanderschap relevant. Sinds het Burgerlijk Wetboek 1838 kregen vrouwen bij huwelijk de nationaliteit van hun echtgenoot. Vanaf 1964 is het Nederlanderschap bij huwelijk met een Nederlandse man niet langer automatisch, maar optioneel. Voor de buitenlandse echtgenoot van een Nederlandse vrouw golden steeds de reguliere voorwaarden voor verblijf, waaronder een inkomensvereiste, en hij kwam net als andere vreemdelingen pas na vijf jaar voor naturalisatie in aanmerking. Kinderen van een Nederlandse vader kregen volgens de Vw 1892 de Nederlandse nationaliteit; vanaf de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1984 geldt dit ook voor kinderen van een Nederlandse moeder en kunnen kinderen van migranten tussen hun achttiende en vijfentwintigste jaar opteren voor de Nederlandse nationaliteit zonder afstand te doen van de oorspronkelijke nationaliteit (Van Eijl en Schrovers, p 10 ev). De wet van 1984 maakt bij huwelijk geen onderscheid meer naar geslacht: echtgenoten van een partner met de Nederlandse nationaliteit kunnen na 3 jaar verblijf in Nederland het Nederlanderschap aanvragen, in plaats van de 5 jaar die geldt voor iemand zonder partner.
[13] Van 2015 tot 2019 zijn van alle positieve beslissingen in eerste aanleg de percentages op de A grond 33, 34, 19, 17 en 19, voor overige gronden 48, 38, 30, 18, en 18 (de rest is afgewezen). Bron: Vluchtelingenwerk.nl
[14] Met de Verklaring van Bologna, in 1999, werd het Europese tertiaire onderwijs gehomogeniseerd. Grotere mobiliteit van docenten en studenten zou goed zijn voor hun persoonlijke ontwikkeling, voor de ontwikkeling van een ‘Europees burgerschap’, voor de arbeidsmarkt en voor de kwaliteit van de onderwijsinstellingen. Daarmee zou de Aziatische student kunnen worden aangetrokken en de Europese student behouden blijven. Marée (2019).
[15] Lodder (2019, p 6) geeft in haar beleidsevaluatie een expliciete doelstelling aan: “Kennismigratie, onderzoek en studie zijn door de wetgever gekwalificeerd als vormen van migratie waar in Nederland behoefte aan is”.
[16] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging
Met verwijzing naar de doelstelling van de EU wordt het recht op gezinshereniging van echtgenoot en minderjarige kinderen erkend, onder nadere voorwaarden.
[17] Er is wel herhaaldelijk discussie gevoerd over de hiërarchie. Zie De Lange 228-230, zowel bij Wav 1964 als bij herziening Wabw 1979; zulke discussies zijn deel van de competentiestrijd tussen ministeries. Zie ook 234-235.
[18] Toelating vereist altijd identificatie, tegenwoordig met een grensdocument; in 1849 volstond nog eenvoudige aanmelding, al kon toen ook om referenties worden gevraagd.
[19] Met De Lange (2007) en Bonjour (2014) als onmisbare leidraad en wegwijzers naar bronnen en documenten.
[20] De toets op ‘gevaar voor de openbare orde’ is tegenwoordig uitgewerkt in lagere wetgeving; bij besluiten over uitzetting wordt het gewicht van gepleegde misdrijven lager bij langere verblijfsduur. De kwantitatieve betekenis van toetsing aan gevaar voor openbare orde is niet eenvoudig te achterhalen. In 2002-2008 kwamen 797 van de 11 697 onherroepelijk veroordeelde vreemdelingen in aanmerking voor toetsing. Daarvan zijn er 257 daadwerkelijk getoetst, wat in ongeveer de helft van die gevallen leidde tot verblijfsbeëindiging. Zie Berdowski, Eshuis en Vennekens (2009, p 8-9). De Lange (p 126) vermeldt dat in 1970 aan 3800 werkzoekende vreemdelingen een verblijfsvergunning werd geweigerd op grond van hun gedrag of ontbreken van een mvv en dat 2700 vreemdelingen uit Mediterrane landen werden uitgezet. ACVZ (2018) noteert, op p 112: “In de Nederlandse beslispraktijk over de Vw speelt de (openbare, nationale) veiligheid als afzonderlijke categorie geen prominente rol. De voorbeelden zijn schaars”, maar concludeert ook, op p 22: ” Gebleken is dat er geen betrouwbare cijfers zijn over verblijfsontzeggingen en -beëindigingen op grond van het openbare-ordebeleid.”
[21] Asielaanvragen worden in principe zorgvuldig getoetst door een gespecialiseerde overheidsdienst. De toelatingspercentages fluctueren sterk (tussen 20 en 75 procent in de jaren 2013-2018, volgens Jaarverslagen van de IND). Ik ken geen wetenschappelijke studies die de betrouwbaarheid van de vervolgingsdreiging toetsen. Zie voor een overzicht van literatuur over beoordeling van geloofwaardheid en een analyse van beoordelingsgesprekken door IND ambtenaren Doornbos (2004).
[22] De Wet Inburgering van 2006 benoemt expliciet een inburgeringsexamen, en draagt op de inhoudelijke eisen bij maatregel van bestuur te bepalen. Slagen voor het inburgeringsexamen is geen absolute eis. Wie binnen 3 jaar 600 lesuren heeft gevolgd en 4 keer is gezakt kan ontheffing krijgen. Tussen 2013 en medio 2018 gebeurde dat ruim 3000 keer. www.ad.nl, Drieduizend migranten nooit geslaagd voor inburgeringstoets, 18-06-18.
[23] Een Marokkaanse immigrant herinnert zich hoe hij in 1966 met zijn oom uit Frankrijk aankwam: “Ik sprak een man aan op straat. Kom mee, zei hij, en hij bracht me achterop zijn motorfiets naar de baas van de zuivelfabriek. Zo eenvoudig was dat toen”, NRC Weekend, 27 april 2019, p 28.
[24] Rechterlijke uitspraken in 2000 bevestigen dat binnenlands aanbod (inclusief aanbod van vreemdelingen waarvoor geen vergunning vereist is) wel “reëel beschikbaar moet zijn”. Kuijer en Steenbergen (2005, 580-581).
[25] Er is geen eenvoudig toegankelijke registratie van de toetsingsactiviteit. Het Jaarverslag CWI 2005 rapporteert 55 112 aanvragen voor een tewerkstellingsvergunning, maar vermeldt niets over toetsing. Het Jaarverslag 2008 meldt 19 128 ingediende aanvragen, een daling van 70% ten opzichte van 2007, als gevolg van de openstelling van de grenzen voor werknemers uit Polen en andere landen in Midden en Oost-Europa; het aantal geweigerde vergunningen is 2 466 (12,8% van de afgehandelde aanvragen). Van de verleende vergunningen is 57,6% gedaan op basis van het ontbreken van prioriteit genietend aanbod. “De overige verleningen zijn uitsluitend technisch van aard.”
[26] 1946: scheepvaart; 1950: persoonlijk personeel diplomaten; 1954: grensoverschrijdende zakenlieden, installatie/onderhoud buitenlandse apparatuur, bedienen internationaal vervoer, huispersoneel toeristen, hoogleraren, religieuzen, journalisten; De Lange, 47-60
[27] Vw 1965, art 10.2: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan aan andere dan de in het eerste lid bedoelde vreemdelingen worden toegestaan voor onbepaalde tijd in Nederland te verblijven.
[28] Economische zelfstandigheid op basis van vermogen speelde zelden een rol in de beleidsdiscussies. De recente gerichte regeling voor vermogende investeerders vereist toetsing dat het vermogen niet op malafide wijze is verkregen. Besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 20 september 2013, nummer WBV 2013/19, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000.
[29] De uitgebreide sociale wetgeving komt tot ontwikkeling in de jaren ’60. De Algemene Bijstandswet, waarmee de rijksoverheid de armenzorg over neemt van kerken en particuliere instellingen, is ingevoerd in 1965. In 1972 werd al geankerd op het bestaansminimum zoals vastgelegd in de sociale wetgeving: “Vreemdelingen die in het genot zijn van uitkeringen krachtens een der sociale verzekeringswetten (met name de Ziektewet, of de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering) zullen in het algemeen geacht kunnen worden om, voor de toepassing van deze regeling, over voldoende middelen van bestaan te beschikken.” TBV66 1972 02 (ru.nl).
[30] De Vreemdelingenwet 1849 maakt geen gewag van duurzame vestiging.
[31] Bonjour (2014, 160) citeert de Staatssecretaris van Justitie die in 1982 noteert dat indien nodig voor een verblijfsvergunning een jaar respijt wordt gegeven om alsnog aan de middelentoets te voldoen.
[32] Voor alleenstaande ouders is de norm vanaf 2010 gelijk aan 90% van die voor gehuwden, voor alleenstaanden 70%; daarvoor was dat 70 resp 50%. Zie Vreemdelingencirculaire 2000B geldend vanaf 01-10-2021. Het Vreemdelingenbesluit 2000, geldig vanaf 2002, maakte de koppeling aan de sociale normbedragen expliciet, evenals de Vc 1966 versie 1982 (pagina C 26; hier als netto bedragen; uitkeringen uit de openbare kas tellen niet mee als inkomen; de invoerdatum van deze specificatie moet liggen tussen 1966 en 1982, maar is niet te achterhalen uit de gebruikte bron).
[33] Als argeloze niet-jurist kun je de vraag stellen of dit niet in strijd was met de Vreemdelingenwet. Volgens artikel 1 van de Vreemdelingenwet 1849 had iedereen toegang die voldoende middelen van bestaan had. In de eerste decennia na 1945 waren Nederlandse echtgenotes ook niet economisch zelfstandig, zelfs wettelijk niet.
[34] Daarnaast was een minimale huwelijksduur vereist. Voor kinderloze echtgenotes die werk vonden gold geen wachttijd.
[35] Volgens Van den Bedem et al. (1994, 1) gold dit sinds 1980.
[36] Om precies te zijn: in de Memorie van Toelichting. Bonjour, 224.
[37] RICHTLIJN 2003/86/EG VAN DE RAAD van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging.
[38] Deze regel geldt sinds 2017, na een uitspraak van de Raad van State. In de brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 23 februari 2017 waarin de maatregel wordt gepresenteerd wordt er ook op gewezen dat in het geval van terugkerende Nederlandse expats met buitenlandse partner op grond van individuele omstandigheden kan worden afgeweken van de normen voor de middelentoets.
[39] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging.
[40] In de periode van de “gastarbeiders” verschenen regelmatig artikelen in de krant over misstanden, huisvesten van toegelaten vluchtelingen is een notoir probleem voor gemeenten en recent is een discussie opgelaaid over ondermaatse huisvesting van buitenlandse arbeiders door arbeidsbemiddelaars.
[41] Met onderdanen van de EU lidstaten zijn sinds 1994 gelijkgesteld onderdanen van de Europese Economische Ruimte (Noorwegen , IJsland, Liechtenstein) en sinds 2002 van Zwitserland.
[42] De regeling is moeilijk te interpreteren. Een Gemeenschapsonderdaan heeft recht op vrije vestiging. Alleen inschrijving bij het bevolkingsregister is verplicht. Hij kan worden verwijderd, oa op grond van onvoldoende middelen van bestaan. De VC 2000 noemt een bijstandsuitkering van meer dan 50% van het sociaal minimum bewijs van onvoldoende bestaansmiddelen en daarmee kan iemand worden verwijderd, volgens het Hof in 2004, heeft een Unieburger recht op bijstand (in 2004). Kun je dan volgens het Hof toch worden verwijderd?
[43] De spanning is uitvoerig gedocumenteerd door De Lange (2007), met nadruk op de opstelling van Sociale Zaken, en door Bonjour (2014), met nadruk op de opstelling van Justitie.
[44] Dit sloot volgens De Lange overigens wel aan bij een toenemende algemene perceptie dat immigratie een Nederlands belang diende.
[45] De verzuchting volgde op een verdere reductie van de wachttijd voor gezinshereniging in 1970.
[46] ACOM, Advies Commissie Onderzoek Minderheden .
[47] Bij het vluchtelingenbeleid heeft de Raad van State een belangrijke rol gespeeld. In 1974 riep de Raad de B-status in het leven geroepen, voor Portugese asielzoekers, in 1988 oordeelde de Raad dat de A en B status moesten worden samengevoegd en in 1993 werd de Gedoogdenregeling afgeschaft na een negatief oordeel van de Raad.
[48] De Vereniging Asieladvocaten & -Juristen Nederland telt 209 leden op 17 784 advocaten in Nederland. De Lange (2007) p 216: “Advocaten wisten de rechtspositie van de vreemdeling, waaronder het recht op toegang tot de arbeidsmarkt, via de rechter te verstevigen of in ieder geval te verduidelijken. Indirect maakte de overheid dit zelf ook mogelijk, doordat de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand ook voor vreemdelingen open stond. Gefinancierde rechtshulp, gespecialiseerde rechtshulpverleners en rechters die de handelwijze van het bestuur kritisch volgden op grond van het zich steeds verder ontwikkelende bestuursrecht, vormden gezamenlijk een nieuwe machtsfactor”.
[49] Voor EU recht, zie Handboek Europees recht op het gebied van asiel, grenzen en immigratie Editie 2014, Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en Raad van Europa. Groenendijk et al. constateren dat de EU richtlijn voor gezinshereniging van 2005 een waterscheiding vormt in de overheveling van nationale naar boven-nationale regulering (zie citaat in Bonjour, p 280).
[50] “Artikel 18: Het recht op asiel is gegarandeerd.” Het is me niet duidelijk wat dit precies impliceert.
[51] De Lange (2007, p 250) geeft voorbeelden waarbij implicaties van internationale verdragen pas blijken als vreemdelingen en hun advocaten daar een beroep op doen (een verdrag met Zwitserland van 1875 en een verdrag met de VS van 1956).
[52] Bonjour en Schrover (2015) trekken een soortgelijke conclusie: in de vormgeving van beleid voor gezinsmigratie tussen 1960 en 1995 is de invloed van media-aandacht beperkt, en net zo vaak op de hand van liberaal als van restrictief beleid.
[53] Zie voor een levendige beschrijving ‘Ze wilden ons gewoon kwijt’ – De Groene Amsterdammer, 12 december 2018 –nr. 50
[54] In 1950 werd de functie van Commissaris voor de Emigratie ingesteld en in 1951 werd het ontwerp “Wet op de organen voor de emigratie” ingediend, waarmee onder meer de Raad voor de Emigratie, het Emigratiebestuur en de Emigratiedienst werden ingesteld. De Raad voor de Emigratie adviseerde in 1961 tot bestendiging van een positief emigratiebeleid. De Emigratiewet 1967 bracht enige institutionele wijzigingen in de regelingen aan. Op 27 maart 1992 heeft het kabinet besloten om de bemoeienis van de rijksoverheid met emigratie geheel te beëindigen. In 1999 is de Remigratiewet in werking getreden, waarbij de Emigratiewet is ingetrokken. http://www.gahetna.nl/archievenoverzicht/pdf/NL-HaNA_2.15.72.ead.pdf
[55] Zie Achtergronddocument Verkenning Bevolking 2050, Bijlage bij Kamerbrief over Verkenning Bevolking 2050, 18-12-2019.
[56] Zelfs bevordering van terugkeer van immigranten naar hun herkomstland, met terugkeersubsidies, kreeg onvoldoende politieke steun; De Lange (2007), p 141.
[57] Het onderwerp Bevolkingsvraagstukken kreeg een ambtelijke en een politieke plaats toebedeeld maar er werden geen beleidsmaatregelen getroffen. Deels verdween de urgentie omdat de vruchtbaarheid al snel onder het vervangingsniveau daalde. In de opdracht was de Commissie gevraagd om te rapporteren over de groeifactoren geboorte, ziekte en sterfte, en dus niet over migratie. Er werd uitdrukkelijk niet gevraagd om beleidsaanbevelingen. Zie Van de Kaa (2017).
[58] In de Ministerraad werd dit in 1962 voorgesteld door de Minister van Maatschappelijk Werk; De Lange, p 112.
[59] Dat leverde overigens niet direct massale toestroom op. In 1969 kregen bijna 5000 vreemdelingen op die basis een permanente werkvergunning. De Lange,109, noot 93.
[60] “Erger nog was het met hen, die zonder middelen van bestaan zich in eene vreemde omgeving bewogen. En dezulken waren juist in de middeleeuwen bijzonder talrijk. Groot, zéér groot was het getal van hen, die, zonder middelen om te voldoen aan hunne ‘Wanderlust’, toch, door de omstandigheden gedwongen, voortdurend reisden en trokken. De middeleeuwen kenden maar al te goed de scharen van zoogenaamde ‘fahrende Leute’, – menschen zonder tehuis en zonder dak (zelfs zonder den kermiswagen, die hunnen nakomelingen tegenwoordig eene beschutting biedt), die in groote troepen het land doortrokken. Handwerkslieden, die geene plaats konden vinden in een gild, – weggeloopene lijfeigenen, – verbannenen, – landlieden, door den oorlog van hun goed beroofd, – veroordeelde misdadigers, aan hunne straf ontloopen, – zij allen vormden eene bende van behoeftigen, soms te lui om te werken, maar in geen geval daartoe in staat. In troepen vereenigd, trokken deze ellendigen van stad tot stad, levende van de aalmoezen, die hun aan de kloosterpoorten gaarne uitgereikt werden, niet zelden ook van roof en doodslag. Natuurlijk waren zulke benden de schrik van den reiziger op het platteland en de plaag van de steden, waar zij zich tijdelijk ophielden. De stedelijke besturen, haar weinig goedgezind, trachtten zich op allerlei wijzen van haar te ontslaan. Maar de christelijke liefdadigheid dacht anders en verijdelde deze pogingen. Bedelen was, wij zullen het zien, in de middeleeuwen geene schande, en aalmoezen behoorden tot de meest geliefde goede werken.” Muller (1901, p 424).
[61] “In de negentiende eeuw nam de bemoeienis van de centrale overheid met vreemdelingen toe, maar de uitvoering van het vreemdelingenbeleid laat zien dat die invloed niet in alle gevallen even verstrekkend was. Lokale overheden waren niet altijd op de hoogte van de wet- en regelgeving en hadden bovendien ruime bevoegdheden bij de uitvoering daarvan, waardoor de wet niet overal op dezelfde wijze werd toegepast. Bovendien liet de uitvoering van de regelgeving te wensen over door de omvang en kwaliteit van de Nederlandse politie. Een gebrekkige grenscontrole maakte het bijvoorbeeld voor uitgezette vreemdelingen gemakkelijk opnieuw het land in te komen. Tot aan de Eerste Wereldoorlog konden vreemdelingen over het algemeen zonder veel problemen de Nederlandse grens passeren en was de regelgeving beperkt.“ Van Eijl en Schrover (2011), p 13. “Vreemdelingen konden ook zonder papieren in de regel ongehinderd het land binnenkomen. Omdat niet iedereen een reis- en verblijfpas kreeg, ontstond een onderscheid tussen vreemdelingen met een reis- en verblijfspas, de zogenaamde ‘toegelaten vreemdelingen’, en vreemdelingen die niet officieel waren toegelaten. De laatsten konden direct uit het land worden verwijderd als ze ergens zonder middelen van bestaan of bedelend werden aangetroffen.” O.c. p 15
[62] Geert Mak (2019, 38) citeert Stephan Zweig die in 1941 schreef: ”Ik geniet nog steeds van de verbazing van jonge mensen als ik ze vertel dat ik voor 1915 naar India en Amerika reisde zonder een pas te bezitten of er zelfs maar ooit één gezien te hebben”. Mak vermeldt ook dat de Baedecker reisgids van 1896 het bezit van een paspoort niet nodig achtte. Kuijer en Steenbergen (2004) noteren in hun Inleiding (p 26) dat in de Staatsregeling van 1798 geen sprake is van scherp onderscheid tussen onderdanen en vreemdelingen, en dat “vreemdelingen, ingezetenen en inboorlingen ” gelijke aanspraak kunnen maken op bescherming van persoon en goed. Sinds de Wet op het Nederlanderschap van 1892 wordt onderscheid gemaakt tussen Nederlanders en vreemdelingen.
[63] De Boom et al (2011).
[64] Brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, 24 september 2015, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19637-2051.html
[65] Wijkhuis et al. (2011), p 184
[66] De Jaarverslagen van het Europees Migratienetwerk Nederland EMN geven een gedetailleerd overzicht van problemen en discussiepunten. Problemen van handhavingsbeleid betreffen grensbewaking (2008, 2010,2011), mensensmokkel (2005, 2006, 2007, 2009,2011), illegaal verblijf en uitzetting/terugkeer (2008, 2009, 2010, 2011). In 2006 wordt een speciale Dienst Terugkeer en vertrek opgezet. Zie https://emnnetherlands.nl
[67] Rodaan al Galidi is een vluchteling uit Irak die zijn ervaringen als asielaanvrager heeft verwerkt in de roman Hoe ik talent voor het leven kreeg (Amsterdam: Jurgen Maas, 2017). Hij geeft daarin een beeld van hardvochtigheid van verantwoordelijke ambtenaren en van methoden van asielzoekers om de ambtenaren om de tuin te leiden. Maar het is een roman, geen feitelijk verslag. In zijn voorwoord zegt Al Galidi hierover, op p 8: “Dit boek is fictie voor iemand die het niet kan geloven, maar non-fictie voor iemand die er voor open staat”.
[68] . https://www.cbs.nl/nl-nl/dossier/dossier-asiel-migratie-en-integratie/hoe-verschillen-veiligheid-en-criminaliteit-naar-migratieachtergrond-
Voor correctie naar kenmerken, zie file:///C:/Users/Beheerder/Downloads/wrr-policy-brief-web-geen-tijd-verliezen-04%20(1).pdf
[69] “Onder personen met een niet-westerse achtergrond is de uitkeringsafhankelijkheid beduidend hoger. Bij de kinderen van immigranten, de zogenoemde tweede generatie, zijn significante verbeteringen ten opzichte van hun ouders zichtbaar wat betreft uitkeringsafhankelijkheid. Onder bijna alle herkomstgroepen is echter de kans nog steeds groter dat een persoon een uitkering nodig heeft om in haar of zijn levensonderhoud te voorzien dan onder mensen met een Nederlandse achtergrond. Personen met een niet-westerse achtergrond hebben minder vaak werk dan personen met een Nederlandse of nieuwe EU achtergrond”. CBS Jaarrapport Integratie 2018.
[70] De Vries en Van der Woude (1995).
[71] Bij het verschijnen van het rapport Grenzeloze Verzorgingsstaat (Van de Beek et al, 2021) werd in twee toonaangevende nationale kranten wel aandacht besteed aan een rel over door het College van Bestuur betwist publikatierecht maar niet aan de inhoud van het rapport (forse lasten van immigranten voor de schatkist). Zie De Telegraaf, 09-03-2021, p T8 en NRC 12-03-2021 p 10-11. Daar stond tegenover dat in twee kranten werd gepleit voor opheffing van het taboe omtrent kosten en baten van immigratie (redactioneel commentaar Carlijne Vos, De Volkskrant 4 maart 2101; Sjors van beek, De Limburger, 10 maart 2021, p 16)
[72] J. W. ten Doesschate, Asielbeleid en belangen. Het Nederlandse toelatingsbeleid ten aanzien van vluchtelingen in de jaren 1968-1982 (Dissertatie Nijmegen 1993; Hilversum: Verloren, 1993)
[73] https://nl.wikipedia.org/wiki/Ayaan_Hirsi_Ali
[74] https://nl.wikipedia.org/wiki/Asielzaak_Gümüş
[75] https://nl.wikipedia.org/wiki/Verblijfsvergunning_Taida_Pasić
[76] https://www.trouw.nl/nieuws/syrische-asielzoekers-mogen-blijven~b5175904/
[77] https://www.trouw.nl/nieuws/waarom-mogen-lili-en-howick-toch-blijven~bbfdbcde/