Joop Hartog
Emeritus FEB Universiteit van Amsterdam
Achteraf is het natuurlijk triviaal. Waren in 1977 de aanbevelingen opgevolgd van de Staatscommissie Muntendam, Bevolking en Welzijn in Nederland, dan waren de huidige problemen van ruimtelijke ordening beduidend minder nijpend geweest. Het gevecht om de beschikbare ruimte is inmiddels dramatisch geïntensiveerd, met uitbarstingen van verbetenheid en bitterheid. De landbouw staat onder zware druk om in te krimpen. Er wordt geklaagd over een schreeuwend tekort aan woningen, er wordt gewezen op de noodzaak om de komende jaren 1 miljoen huizen bij te bouwen, met de klemmende vraag “waar?”. Natuurgebieden worden bedreigd, in kwaliteit en omvang. Volgens het WNF is de toestand van de natuur in Nederland slechter dan ooit, de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur komt tot eenzelfde oordeel.[ii] De druk om natuur met recreatie te mengen, en met commerciële activiteiten, neemt alsmaar toe. En waar laten we de windmolens en de zonneparken? En de datacenters? De distributiedozen? Het is een open deur om te zeggen dat de ruimte schaarser is dan ooit in Nederland.
De Staatscommissie Muntendam beval aan om te streven naar een stationaire bevolkingsomvang, natuurlijke bevolkingsgroei zo snel mogelijk te beëindigen en immigratie geen invloed te laten hebben op de demografische ontwikkeling. Vruchtbaarheid op zo’n 15 tot 30 procent beneden vervangingsniveau werd aanbeloven. Om immigratiedruk te vermijden werd aanbevolen de arbeidsmarkt met intern beleid op orde te brengen, in plaats van arbeid te importeren. Omdat het toen nog vooral om ongeschoolde arbeid ging kwam dat neer op aantrekkelijker maken van ongeschoold werk voor binnenlands aanbod en opheffen door mechaniseren. Voor natuur diende minstens 500 000 hectare te worden gereserveerd, waarvan 200 000 hectare bos.
De natuurlijke bevolkingsgroei is inderdaad tot stilstand gekomen, en de vruchtbaarheid ligt nu met een waarde van rond de 1,7 beduidend beneden het vervangingsniveau. In 2020 was het geboorteoverschot 4000, de balans van -21 646 voor ouders met Nederlandse achtergrond en + 21 650 voor ouders met migratieachtergrond. De daling van de vruchtbaarheid is zeker mogelijk gemaakt door het liberale en stimulerende beleid dat de Staatscommissie aanprees maar is voor het grootste deel toe te rekenen aan spontane ontwikkelingen, gebaseerd op de komst van de anticonceptiepil en op bevrijding en emancipatie van de vrouw. Maar een stationaire bevolking is niet bereikt. In 1977 hadden we bijna 14 miljoen inwoners , in 2021 ruim 17 miljoen, een toename van ruim 26 procent. In 1977 had Nederland een oppervlakte van 37 187 km2. Daarvan was toen 4157 km2 in gebruik voor verkeer, wonen, bedrijven en sportvelden, in 2015 besloeg dit 5296 km2, 27 procent meer.[iii] Over die periode groeide de bevolking met 22 procent, dus het directe ruimtebeslag voor wonen en werken (exclusief de agrarische sector) is per hoofd van de bevolking gestegen. Hadden we inwonertal en dit directe ruimtebeslag per capita constant gehouden, dan hadden we 1139 km2 bespaard, 30 procent meer dan de toenmalige bedrijvenruimte, ongeveer gelijk aan het toenmalige beslag voor verkeer , meer dan de helft (60 procent) van de toenmalige ruimte voor wonen. De 2000 km2 bos die de Staatscommissie wenste stond er al in 1977 en nam zelfs toe van 2905 naar 3413 km2, maar 3000 km2 andere natuur is niet gerealiseerd: het areaal liep terug van 1641 naar 1577 km2. Een besparing aan ruimtebeslag van ruim 1100 km2 is zeker fors te noemen: het is 22 keer Park de Hoge Veluwe, de hele provincie Flevoland, 80 procent van de toenmalige provincie Utrecht.
De strijd tussen de bestemmingen landbouw en natuur is buitengewoon heftig. De bestemming natuur krijgt krachtige steun van de EU, maar de boeren voelen zich miskend. Voor soortenbescherming en gebiedsbescherming heeft de EU de Vogelrichtlijn 1979 en de Habitatrichtlijn 1992 opgesteld. Daarmee hebben de lidstaten zich verbonden om de natuurwaarden te beschermen en te versterken en de biodiversiteit te verbeteren. Ze hebben hun waardevolle natuurgebieden geïnventariseerd en ingebracht in het Natura-2000 netwerk (www.natura2000.nl). Natura-2000 gebieden worden bedreigd door stikstofdepositie. Stikstofdepositie is het neerslaan van stikstof uit de lucht op de bodem of het water via ammoniak (2/3 van de neerslag) of stikstofoxiden (1/3). Van de depositie uit Nederlandse bron is 2/3 afkomstig uit de landbouw en is de rest min of meer gelijk verdeeld over verkeer, bouw en overig (www.cbs.nl, stikstofdossier).
In mei 2019 oordeelde de Raad van State, dat het Nederlandse beleid om stikstofschade te beperken niet deugde. Volgens het PAS, Programma Aanpak Stikstofdepositie, kon toestemming worden gegeven voor activiteiten die mogelijk schade opleveren voor Natura-2000 gebieden op grond van maatregelen met toekomstige positieve gevolgen voor die gebieden. Volgens het Europese Hof moeten die positieve gevolgen van te voren vast staan. De Raad van State oordeelde ook dat het weiden van vee en het bemesten van grond niet vrijgesteld mag worden van vergunningen, omdat niet vooraf vast staat dat activiteiten geen schade opleveren voor natuurgebieden (www.raadvanstate.nl).
De uitspraak van de Raad van State leidde tot verlammende onzekerheid. Verlenging van vergunningen stagneerde en veel boeren bleken plotseling, ongeweten, in overtreding te zijn omdat ze handelden zonder een benodigde Natura-2000 vergunning. In de zomer van 2019 werd bij wet een Adviescollege Stikstofproblematiek ingesteld, met als taak aan te geven hoe en onder welke voorwaarden op korte termijn Natura-2000 vergunningen kunnen worden verleend en hoe de legalisering van verleende vrijstellingen kan worden gerealiseerd. Het College diende ook te adviseren over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek.[iv] Nog in 2019 nam het kabinet drie maatregelen om stikstofdepositie te reduceren: verlaging van de maximumsnelheid overdag op autowegen tot 100 km per uur, wijziging in de samenstelling van veevoer (in 2020 weer ingetrokken) en uitkoop van varkenshouderijen.
Het is niet zo moeilijk om in de PAS regeling gebrek aan oprechte toewijding aan natuurbescherming te zien.[v] Vertrouwen op toekomstige baten en ondertussen schadelijke activiteiten toestaan laat veel ruimte voor optimisme en luchtfietserij, en vrijstelling van vergunningen zonder overtuigend bewijs dat geen schade optreedt in een land waar natuurwaarden al zwaar onder druk staan, kan ook gezien worden als gebrek aan integriteit jegens het Natura-2000 programma. Niet voor niets stelt het Adviescollege in haar rapport, p 8: “Het verzinnen van een ‘juridische list’ is, los van de vraag of die er zou zijn, in de ogen van het Adviescollege onacceptabel”. [vi]
In april 2022 vernietigde de rechtbank in Haarlem een vergunning voor woningbouw naast een Natura-2000 gebied die was verleend door de provincie Noord-Holland omdat verlaging van de maximumsnelheid “stikstofruimte” zou hebben gecreëerd voor de uitstoot door de woningbouw. Volgens de rechtbank toont dit niet aan dat het natuurgebied geen schade ondervindt van de woningbouw, terwijl dit volgens de Habitatrichtlijn wel specifiek moet worden aangetoond.[vii] De rechtbank in Zwolle heeft soortgelijke uitspreken gedaan: voor een Natura-2000 vergunning is specifieke feitelijke bewijsvoering nodig dat geen schade optreedt.[viii]
In mei 2022 constateren twee experts dat het stikstofbeleid nog nauwelijks resultaat heeft opgeleverd, door gebrek aan daadkracht en te veel inzet op overleg met provincies en belangenorganisaties. De belangtelling bij boeren voor de uitkoopregeling is klein.[ix] De boeren hebben inmiddels groot wantrouwen tegen de overheid ontwikkeld en hun verzet is vaak hard en venijnig, met soms ontwrichtende demonstraties.
De voortdurende nederlagen van de overheid bij de rechtbanken werpen de vraag op of de overheid wel bekwame juristen in dienst heeft die in staat zijn om Europese regelgeving correct te interpreteren. Maar even goed kan de vraag worden gesteld of de Europese regelgeving wel hanteerbaar is. Stikstofdeposities komen uit de lucht vallen, en directe lijnen tussen herkomst en bestemming zijn niet veelal niet eenduidig vast te stellen. Normen voor uitstoot zijn veel eenvoudiger direct aan de bron te handhaven dan via deductie uit de dwarrelwegen van de luchtstromen.
Boerenprotesten begonnen bij de suggestie om de veestapel te halveren om de stikstofcrisis te bestrijden maar verbreedden zich naar algehele ontevredenheid over regeldruk en bejegening van de agrarische sector. Verkeersontwrichting, gewelddadige acties naar gebouwen en personen en intimiderende acties naar personen uit politiek en bedrijfsleven volgden (Boerenprotesten Nederland 2019-2021 – Wikipedia).
Alom wordt geklaagd over tekort aan woningen en de enorme prijsstijgingen die vooral de jongeren treffen die hun eerste woning willen kopen. De sterk gestegen vraag naar koopwoningen houdt ook verband met de lage hypotheekrente en de opgetreden verdunning van huishoudens. Maar schaarste aan bouwgrond, versterkt door de stagnatie in afgifte van bouwvergunningen door de stikstofproblemen, speelt zeker ook een rol. In een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft onderzoeksbureau ABF het woningtekort in 2021 geraamd op 279 000, 3,5 procent van de woningvoorraad. Gebaseerd op verwachte groei van het aantal huishoudens en het aanbod van nieuwe woningen zou het tekort na aanvankelijke stijging in 2035 gedaald zijn tot 2,0 procent van de voorraad, 179 000 woningen. “In de komende vijftien jaar komen er naar verwachting ruim 1,1 miljoen woningen bij door nieuwbouw, het splitsen van woningen en door de transformatie van bijvoorbeeld oude kantoorpanden en leegstaande winkels naar woningen.” (Het statistisch woningtekort nader uitgelegd | Home | Volkshuisvesting Nederland). De bouwsector stort zich gretig op die nood: “ Nederland heeft tot 2040 één miljoen extra woningen nodig” roept de voorzitter van de bond van makelaars[x]. En de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening maakt dat expliciet zijn ambitie, al is er zeker twijfel aan de noodzaak daartoe [xi]: “Honderdduizend nieuwe woningen per jaar in de komende negen jaar”. Hoe dat zou moeten worden gerealiseerd is nog niet duidelijk gemaakt.
Ook de Noordzee raakt vol en zitten bestemmingen elkaar in de weg. ”Waar windmolens staan kan niet gevaren worden. Waar kabels liggen kan niet worden gevist. Zandwinning voor de kustverdediging moet buiten beschermd natuurgebied plaatsvinden. En schietoefeningen moet je niet houden tussen de offshore installaties” [xii] Steeds meer schepen, steeds grotere schepen, steeds meer windturbines. Zo wil het nieuwe kabinet tot 2030 een verdubbeling realiseren van de capaciteit aan windparken die nu gerealiseerd of in aanbouw is[xiii] Dat vraagt om goede coördinatie, afweging van belangen, dus zorgvuldig beleid. [xiv]
Nu de nood zo hoog is gestegen heeft het meest recente kabinet-Rutte het nut van centrale regie over de ruimtelijke ordening herontdekt: er is zowaar weer een Minister voor Ruimtelijke Ordening. Vanaf 2010 was dat niet meer nodig gevonden. In de na-oorlogse periode was er tot 2010 altijd een Minister voor Volkshuisvesting[xv], vanaf 1965 was er ook steeds een Minister voor Ruimtelijke Ordening, in combinatie met Volkshuisvesting (in 1982 uitgebreid met Milieubeheer). De grote verandering kwam in 2010: geen minister voor ruimtelijke ordening, geen minister voor volkshuisvesting, maar een Minister voor Infrastructuur en Milieu, in 2017 vervangen door een Minister voor Infrastructuur en Waterstaat (en 6 maanden Milieu en Wonen). In 2022 herleeft het inzicht dat een dichtbevolkt land centrale regie nodig heeft en is er weer een Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.[xvi]
Het verschijnen en verdwijnen van een Minister voor Ruimtelijke Ordening is typerend voor de beleidsoriëntatie. Vanaf 1945 trok de centrale overheid steeds meer verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke inrichting van het land naar zich toe, maar met de liberale wind van de jaren ’90 werd steeds meer gedecentraliseerd, naar lagere overheden en zelfs private partijen. Aanvankelijk steeds krachtiger wordende centrale regie wordt dan vervangen door laissez-faire. Zoals Bruinsma en Koomen (2018) in hun beleidsgeschiedenis concluderen over de Structuurvisie 2012 (p 41):“Overheden, burgers en bedrijven krijgen de ruimte om oplossingen te creëren en verdienen het vertrouwen dat ze dat op een goede manier doen”. Een wrange illustratie is de behandeling van het Groene Hart. In 2004 werd 180.824 ha door de rijksoverheid aangewezen als Nationaal Landschap, om de bijzondere kwaliteiten van landschap en natuur te beschermen, maar sinds 2011 ondersteunen rijks- en provinciale overheid het belang van het Nationaal Landschap niet meer.[xvii] Sindsdien mogen particuliere instellingen hun best doen
Er was nooit een Minister voor Bevolkingspolitiek en bevolkingsdruk heeft behalve in de vroege jaren ’50 nooit invloed gehad op het beleid (Hartog, 2021). De Uitvoeringsagenda Nationale Omgevingsvisie 2021-2014 staat bol van ambities, reflecties, uitwerkingsplannen en samenhangen met andere beleidsnota’s, maar aan bevolkingspolitiek wordt niet gerefereerd. De recente Nationale Woon-en Bouwagenda draagt vooral de herontdekking van centrale regie uit, maar neemt de bevolkingsontwikkeling als gegeven: “In de komende jaren zal de bevolking blijven groeien en het aantal huishoudens toenemen.” (o.c. p 14). Een bevolkingsprognose met een groei van 1,3 miljoen inwoners tot 2035 wordt gewoon voor kennisgeving aangenomen. De Verkenning Bevolking 2050 heeft dezelfde beleidsarmoede: op verzoek van de Tweede Kamer zijn de gevolgen van veranderingen in de omvang en samenstelling van de bevolking in kaart gebracht. Niet de beleidsopties. Dit doet denken aan de opdracht voor de Staatscommissie Muntendam die uitdrukkelijk werd meegegeven geen beleidsaanbevelingen te doen. Dat is toch vreemd. In de hoog opgelopen strijd om ruimte is bevolkingsgroei een krachtige aanjager. Moeten we dan niet eens overwegen of we de kraan een beetje dicht kunnen draaien, of zelfs helemaal zoals in 1977 werd aanbevolen? Of overgaan op pompen, zoals in het emigratiebeleid van de jaren ’50? Of is zelfs ruimere bezinning nodig?
Bevolkingsbeleid is eigenlijk een te beperkte taakstelling. Het gaat om reductie van bevolkingsdichtheid. Daarvoor staan in principe drie wegen open: beperking van bevolking, uitbreiding van ruimte en reductie van ruimtequotes (ruimtebeslag per activiteit).
Bevolkingsbeleid betekent beperking van natuurlijke groei (het saldo van geboorten en sterfte) en van het immigratiesaldo. Reductie van sterfte en verlenging van gezonde levensduur staan buiten de discussie. Voor het geboortecijfer is de vruchtbaarheid, het totaal aantal kinderen per vrouw, op lange termijn de essentiële parameter. De opvatting dat paren zelf, in volle vrijheid, hun kindertal moeten kunnen bepalen, geniet brede steun. Economisch gezien vraagt dat om neutraliteit in kosten en baten: potentiële ouders moeten bij de financiële kanten van hun afweging worden geconfronteerd met totale kosten en baten, inclusief eventuele externe effecten. Gezien de beschikbare middelen van geboortebeperking kunnen kinderen niet langer worden gezien als lasten die exogeen worden opgelegd: het zijn geen factoren die draagkracht bepalen. Gelet op voorzieningen als kinderbijslag, kinderaftrek, gratis onderwijs etc, lijkt de overheid pro-natalistisch beleid te voeren. Feitelijke berekeningen suggereren dat dit in Nederland niet het geval is.[xviii] Omdat de vruchtbaarheid, geholpen door facilitair beleid, al beneden de vervangingswaarde ligt, is daar geen nieuw beleid voor nodig. Andere landen voeren wel een expliciet pro-natalistisch beleid, gevoed door de angst voor bevolkingskrimp[xix]. Dat lijkt me mondiaal gezien een verkeerde opstelling en in Nederland zeker niet relevant. In Nederland is krimp een regionaal verschijnsel, met krimp in perifere landelijke gebieden en groei in de stedelijke gebieden. Krimp in de perifere gebieden schept welkome ruimte. Dat vraagt niet om aanjagen van bevolkingsgroei maar om ondersteunend beleid, om leefbaarheid in kleine gemeenschappen te handhaven en de overgang naar een nieuwe ruimtelijke inrichting voor benadeelden op te vangen.
Om het immigratiesaldo te beperken kan emigratie worden bevorderd. Dat kan door te zoeken naar categorieën inwoners met latente emigratieneiging en te stimuleren om die wens uit te voeren. Te denken valt aan gepensioneerden die zich in het warmere Mediterrane gebied willen vestigen, land- en tuinbouwers die ruimte zoeken, inwoners met een migratieachtergrond die belangstelling hebben om naar het land van afstamming terug te keren (zeker als die landen zich ontwikkelen, zoals Polen of Turkije) en wellicht mensen die tijdelijk naar het buitenland willen. Net als immigratie kan emigratie individueel tijdelijk zijn en geaggregeerd een permanent lagere bevolking betekenen. In de jaren ’50 van de vorige eeuw kon emigratiebeleid bouwen op de aanwezige emigratielust in de bevolking. De eerste stap zou nu een verkenning van de emigratieneiging moeten zijn. In 2011, het meest recente jaar waarover CBS een uitsplitsing geeft (in Statline), had een kwart van de 133 duizend emigranten een Nederlandse achtergrond; ingezetenen met een niet-Nederlandse achtergrond hebben dus al een beduidend hogere emigratieneiging.
Immigratie kan op veel manier worden beperkt. De behoefte aan immigranten kan worden afgeremd door te zorgen voor geschikt binnenlands aanbod: anticiperend onderwijsbeleid, dat zorgt voor de hoge kwaliteit afgestudeerden die nodig zijn voor internationaal concurrerende sectoren (we hebben universiteiten van internationale topklasse), bevorderen van deelname aan lager en middelbaar beroepsonderwijs dat goed geschoold lager en middelbaar uitvoerend personeel in voldoende aantallen oplevert, functies met personeelstekort aantrekkelijker maken door autonomie, werkomstandigheden en salaris te verbeteren. Kortom, zelf intern de arbeidsmarkt in evenwicht brengen, precies zoals de Staatscommissie van weleer aanbeval. In dit licht valt ook te denken aan de specialisaties in het onderwijs, met nagenoeg geheel vrije studiekeuze en gesubsidieerd aanbod dat haast klakkeloos de vraag volgt. Het zou goed zijn om eens na te denken over de invloed van de vakkenstructuur van het onderwijs op de productiestructuur in plaats van het omgekeerde. De opleidingsstructuur van de bevolking zal zeker invloed hebben op de productiestructuur. Misschien leiden we wel te veel managers op die met hun risico-aversie de autonomie van werknemers inperken. Studies met te weinig instroom (beta vakken, techniek) kunnen ook worden gestimuleerd door alternatieven met te veel instroom te beperken. Misschien zit er te veel brede vorming in lagere en middelbare beroepsopleidingen en remt dat de toestroom. Misschien wakkert de opleiding voor verzorgende beroepen te veel de ambitie aan om leidinggevend en beleidsvormend te werken, in plaats van direct verzorgend.
Familiemigratie kan worden beperkt met strengere voorwaarden, zoals langere wachttijden voor permanente verblijfsvergunningen en strikte eisen voor individuele economische zelfstandigheid.
Voor asielzoekers is veel beslisruimte weggegeven door aansluiting bij het Protocol van New York, dat elke vervolgde in de wereld het recht geeft om aan te kloppen voor asiel en vrijwaart tegen terugzending naar de regio van bedreiging. De Verenigde Staten afficheert zich graag als toevluchtsoord voor de vervolgden in de wereld, met de beroemde tekst op de Statute of Liberty: “Give me your tired, your poor, Your huddled masses, yearning to breathe free, Send these, the homeless, tempest tost to me, I lift my lamp beside the golden door.” Ook de VS hebben het Protocol van New York getekend. Maar ze hanteren wel een quotum voor toelating (“Presidential Determination”) en dat wordt niet overtroffen door feitelijke legale toelatingen.[xx] Het quotum stond in 1980 op een piek van 232 000; in 1993 werd een tussenpiek bereikt van 142 000, na 2000 kwam het quotum niet boven 80 000 toelatingen per jaar. Zouden we in Nederland een quotum stellen op dezelfde fractie van de bevolking, dan zouden we met de fractie van 1980 17 000 asielzoekers per jaar toelaten, en met de Amerikaanse fracties vanaf het jaar 2000 niet meer dan ruim 5000 aanvragers. De genoemde UNHCR website meldt ook dat de procedure in de VS streng en zorgvuldig is, en 2 jaar duurt. Er valt in dit opzicht zo te zien wat te leren van de VS. Daarbij moet dan ook worden gelet op het probleem van de illegale immigranten, in onze context vooral een probleem op Europees niveau.
Nederland is verknoopt aan het asielbeleid van de EU. De Leidse jurist Rodriguez (2010) stelt zelfs dat we het asielverdrag niet kunnen opzeggen zonder de EU te verlaten. Maar Nederland kan in plaats daarvan in ieder geval proberen de EU te bewegen tot een quotum zoals de VS dat doet. En bij gebrek aan succes zelf een quotum hanteren. Hongarije kon zich zelfs beperken tot een quotum nul.
Een tussenweg kan zijn om als quotum een fractie van de EU instroom te hanteren, gebaseerd op het argument van redelijke verdeling binnen de EU. Als weegfractie kan worden gedacht aan oppervlakte, bevolkingsomvang en inkomen per hoofd, of een nader te kiezen combinatie van die drie (door combinatie kan worden gewogen met bevolkingsdichtheid of inkomen per hoofd). Dat levert aandelen op van 1%, 3,9% en 5%.[xxi] In 2020 meldden zich 416 860 aanvragers bij de EU en werden 161 550 verzoeken toegewezen.[xxii] Gelijke aandelen per land, dus elk 1/27, zou voor Nederland neerkomen op 15439 aanvragen en 5983 toelatingen. Bij weging naar één van de drie criteria zou dat voor Nederland een aandeel tussen 4200 en 21000 aanvragen geven en tussen 1600 en 8100 toelatingen, weging naar inverse bevolkingsdichtheid (land per inwoner) 4014 aanvragen en 1556 toelatingen. Het waren in 2020 in feite 13720 eerste aanvragen en 13615 positieve beslissingen in eerste aanleg (NB: de beslissingen betreffen niet de aanvragen van hetzelfde jaar, vanwege de lange behandelduur).
Het grootste beleidsprobleem is wellicht de beheersing van illegale immigratie, een probleem dat alleen kan worden aangepakt op EU niveau. Het huidige systeem van bewaking van de buitengrenzen kost de EU volgens de Europese Commissie zo’n 8 miljard euro per jaar. Uitbouw naar een volledig Europees systeem “dat de vergelijking met het Amerikaanse kan doorstaan” vergt 100 000 werknemers en zal zo’n 150 miljard euro per jaar kosten, gelijk aan de huidige totale uitgaven van de EU, 1% van het EU BNP.[xxiii] Om te voorkomen dat asielzoekers de EU binnen komen voor hun aanvraag is behandeld, zouden opvang- en aanvraag centra kunnen worden ingericht in de buurt van de herkomstgebieden. Het is de vraag in hoeverre dat de pogingen tot illegale binnenkomst zullen afremmen. Hier liggen evidente politieke keuzeproblemen waarover in de EU niet duidelijk wordt gediscussieerd.
Er studeren ongeveer 15000 Nederlandse studenten in het buitenland en tegen de 85 000 buitenlandse studenten in Nederland, een saldo dus van zo’n 70000 studenten waarvoor woonruimte en andere faciliteiten moeten worden gecreëerd.[xxiv] Universiteiten zijn verantwoordelijk voor het toelaten van buitenlandse studenten, de lokale overheid voor huisvesting. Dat is geen verdeling die een goede afweging van kosten tegen baten garandeert. Het is onbekend wat de baten voor Nederland zijn van een saldo van 70000 buitenlandse studenten. Een ijkpunt zou een saldo nul kunnen zijn, met selectie van de meest gewenste buitenlandse studenten.
Beleidsopties: meer ruimte scheppen
Het vergroten van territorium als middel om bevolkingsdichtheid te reduceren is geen optie meer. In gebruik nemen van braak liggend land is in Nederland ook geen optie meer. In 1964 onderscheidde het CBS bij bodemgebruik nog “Woeste gronden, wo riet en biezen”, 202 000 ha, 5,6 procent van onze totale oppervlakte. In 1974 was de term “woeste grond” verdwenen, maar werd nog wel 187 000 ha “riet, biezen en drasland” onderscheiden. Het is duidelijk: we hebben geen overcapaciteit aan grond meer.[xxv] Wat overblijft is in gebruik nemen van water. Windmolens op zee plaatsen. De restanten van de Zuiderzee inpolderen. De territoriale wateren aan de Noordzeekust inpolderen. Maar dat gaat dan wel ten koste van de huidige functies van die wateren: de belevenis van openheid en ruimte, actieve recreatie zoals watersport, natuurwaarden, ecosystemen, visserij. Het betekent in feite voortzetting van de strijd om ruimte op het water, het water is geen nutteloze restcapaciteit. En zoals bovengemeld is die strijd duidelijk gaande.
Beleidsopties: reductie van ruimtebeslag
Het ruimtebeslag van een gegeven functie kan op vele manieren worden verminderd. Zo kan voor woningen en bedrijfspanden hoogbouw worden toegepast, kunnen sommige bestemmingen (deels) ondergronds worden geplaatst (auto- en spoorwegen, functies die geen daglicht nodig hebben, zoals bioscopen en theaters, magazijnen en distributiecentra, parkeerruimte, delen van agrarische productie zoals champignonkwekerijen). Ruimtebeslag hoeft niet alleen aan het prijsmechanisme te worden overgelaten, maar kan ook gerantsoeneerd worden. Er is al sprake van rantsoenering op hoofdlijnen (ruimte toebedeeld in bestemmingsplannen voor woningbouw, bedrijven, landbouw, natuur), maar de omvang van woningen en andere gebouwen kan worden begrensd, niet elke minuut tijdwinst hoeft te worden gerealiseerd door aanpassing van het wegennet en aantasting van natuur. De behoefte aan wegen kan worden beperkt door voorrang te geven aan voertuigen met meer dan één inzittende (zoals in sommige steden in de VS). Rijstroken kunnen naar keuze worden toegewezen aan vrachtverkeer of personenvervoer. Parkeerruimte kan worden beperkt. De fiscale aftrek van reiskosten kan worden afgeschaft.
Ruimte kan multifunctioneel worden benut. Werken kan anders worden georganiseerd dan alle personeelsleden simultaan in hetzelfde gebouw te verzamelen; het is onduidelijk of thuiswerken de totale ruimte voor wonen en werken reduceert, maar het zal wel de verkeersdrukte reduceren. Bepaalde vormen van landbouw kunnen worden gecombineerd met behoefte aan open ruimte. Combinatie met natuur is ook mogelijk, maar dan moet er wel veel gebeuren aan de bedrijfsvoering. Recreatie en natuur kunnen ook worden gecombineerd, mits natuur dan ook echt wordt beschermd. De huidige tendens om natuur rendabel te maken door recreatie (“eigen broek op houden”) is vaak gunstiger voor recreatie dan voor natuur.[xxvi] Steden kunnen groener worden gemaakt.
Beleidsopties: aanpassing van de productiestructuur
Niet alle bedrijvigheid heeft gelijk ruimtebeslag. De Nederlandse landbouw heeft zich aangepast aan de schaarste aan landbouwgrond met zeer intensief landgebruik. Dat lijkt een deugd in een dichtbevolkt land, maar de bijbehorende productiemethoden hebben veel schade met zich meegebracht. De spanning tussen intensief landgebruik en een technologie met grote schade aan de natuur is inmiddels hoog opgelopen. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2022) oordeelt zeer kritisch over het Nederlandse natuurbeleid en beveelt aan om het natuurbeleid niet te beperken tot de beschermde gebieden, maar ook toe te passen in alle landelijke en stedelijke gebieden.
De verschuiving van industrie naar diensten lijkt gunstig te zijn voor het ruimtebeslag. Interessant is dat de bebouwde ruimte per capita tussen 1900 en 2000 is gedaald, van 337 naar 301 vierkante meter per hoofd, met een tussenstand van 203 in 1950. Dit kan een gevolg zijn van verstedelijking, met hogere bebouwingsdichtheid dan een landelijke samenleving.
Geen angst voor bevolkingskrimp
De angst voor bevolkingskrimp is wijd verspreid. Terwijl mondiaal de huidige bevolkingsomvang al een probleem is en voorlopig nog verdere groei wordt verwacht, willen individuele landen met krimpende bevolking het tij keren met pro-natalistisch en pro-immigratie beleid.[xxvii] Ook in Nederland klinken pro-natalistische stemmen.[xxviii]
Lage vruchtbaarheid (aantal kinderen per vrouw) is in Europa wijd verbreid, met een gemiddelde van 1,61 in de periode 2015-2020. Nederland lag daar dicht bij, met 1,66, ruim onder de vervangingswaarde van 2,1. In geen van de Europese landen lag de vruchtbaarheid boven 1 (File FERT/4).[xxix] De natuurlijke bevolkingsgroei (geboorten minus sterften) was in Europa -0,6 promille. De krimp komt met name op conto van Oost en Zuid Europa, met gemiddeld -1,4 en -2,0 promille; Noord en West Europa groeiden, met 2,0 en 0,2 promille. Nederland groeide met 1,4 promille (File POP/3). Voorspellingen van de VN voor Nederland voor de rest van de eeuw zijn positief voor een hoge variant en negatief voor een lage variant. Positieve natuurlijke groei bij vruchtbaarheid onder de vervangingswaarde van 2,1 wordt veroorzaakt door verlenging van de levensduur. De vruchtbaarheid wordt voor Nederland in de hoge variant na 2020 op 2,1 of hoger voorspeld, in de lage variant op waarden tussen 1,2 en 1,3 vanaf 2030. In de hoge variant wordt voor de hele rest van de eeuw positieve natuurlijke groei verwacht, in de lage negatieve. Het CBS verwacht dat van 2019 naar 2050 de bevolking groeit van 17,4 naar 19,3 miljoen, vooral ten gevolge van immigratie. Maar de onzekerheidsmarges zijn groot, vooral over migratie: de 7 varianten omvatten zowel sterke groei als krimp[xxx]. Voorspellingen over een hele of halve eeuw zijn onvermijdelijk met grote onzekerheid behept. Maar de kans op blijvend lage vruchtbaarheid, enigszins gecompenseerd door stijgende levensduur, resulterend in negatieve natuurlijke groei, lijkt me groot.
Exogene bevolkingskrimp hoeft zeker niet negatief uit te werken. De Harvard historicus Herlihy (1997) beschrijft de gevolgen van de pest in Europa in de veertiende eeuw. Toen de pest toesloeg, in 1348-1349, was Europa dicht bevolkt, met schaarste aan land voor voedselproductie. In de 50 tot 100 jaar voor de pest was de bevolkingsomvang stabiel. De precieze omvang van de krimp is niet bekend. Maar Herlihy noteert dat Europe rond 1420 de bevolkingsomvang nauwelijks meer dan een derde bedroeg van wat het honderd jaar eerder was (o.c. p 17). Volgens hem werd hiermee de Malthusiaanse stagnatie doorbroken. Van landschaarste en relatieve overvloed aan arbeid draaide de economie naar het omgekeerde, met hoge lonen en goedkoop land en kapitaal. Dit stimuleerde factorsubstitutie en innovatie. De late Middeleeuwen waren een periode van indrukwekkende technologische vooruitgang, met uitvinding van de boekdrukkunst, grotere schepen en betere wapens, en arbeidsmarktrestricties werden opgeruimd. Dergelijke mechanismen bestaan natuurlijk nu ook nog.
De daling van de vruchtbaarheid en de mogelijke daling van de bevolking zijn nu endogeen. Vaak wordt verwezen naar Japan als schrikbeeld van de gevolgen.[xxxi] In Japan ligt de vruchtbaarheid vanaf eind jaren ‘70 onder 2,1; in de hoge voorspellingsvariant van de UN komt de waarde vanaf het midden van de 21e eeuw daar bovenuit, in de lage variant is 1,2 een bovengrens voor de rest van de eeuw. Natuurlijke bevolkingsgroei is negatief sinds 2005-2010. In de lage voorspellingsvariant blijft dat zo in de rest van de eeuw, in de hoge variant is de groei negatief tot 2085.
Maar zo rampzalig is het leven in Japan nou ook weer niet. De hoge groeivoeten van het GDP per hoofd uit de jaren ’60 zijn inderdaad verdwenen maar dalingen zijn uitzonderingen, en ook na 2010 ligt de gemiddelde groei nog altijd boven 0.[xxxii] En GDP per hoofd is natuurlijk geen goed criterium. Om te beginnen negeert dat de waarde van vrije tijd. Het negeert ook de waarde van verlenging van de levensduur en telt alleen nadelen van productiedaling vanwege dalende participatiegraad en de bijbehorende stijging van de afhankelijkheidsratio. De gevolgen hiervan in de publieke sfeer hangen overigens af van de wijze van financieren van de publieke voorzieningen (zoals omslag of kapitaaldekking voor pensioenen) en of voorzieningen publiek of privaat geregeld zijn (zie Muto, Oda en Suto (2016)). Dat GDP geen goede maatstaf van welvaart is, is uitvoerig toegelicht in Hartog (2022, Hoofdstuk 4). Genegeerd wordt ook dat de daling van de vruchtbaarheid endogeen is en kennelijk door de gezinnen gewenst is: waarom zou je die dan willen opvoeren?
Het zou merkwaardig zijn om in Nederland beleid te laten bepalen door angst voor bevolkingskrimp[xxxiii]. Daarvoor zijn de voordelen van een kleinere bevolking te groot in een land met evidente landschaarste en nauwelijks meer te verzoenen wensen voor de ruimtelijke ordening, voor wonen, werken, recreëren, mobiliteit, natuur, landelijkheid en stedelijkheid, rust en dynamiek. Eigenlijk zijn de spanningen nauwelijks meer op te lossen. De vraag van de Tweede Kamer aan de regering, in 2018, “om de maatschappelijke gevolgen van veranderingen in de omvang en samenstelling van de bevolking halverwege deze eeuw in kaart te brengen aan de hand van een aantal scenario’s” neemt de prognoses over bevolkingsontwikkeling klakkeloos als geven aan. Maar ruimtelijk beleid kan niet langer de bevolkingsontwikkeling als gegeven accepteren, maar moet daar een duidelijke visie op ontwikkelen. De titel van het stikstofrapport van de Commissie Remkes geeft dat prachtig weer: Niet alles kan overal. Precies, en daarom is een integrale beleidsvisie vereist waarbij bevolkingsontwikkeling niet domweg als gegeven randvoorwaarde wordt geaccepteerd. Het is eenvoudig te voorspellen dat zo lang de bevolking blijft groeien, natuur, landschap en bio-diversiteit zullen worden aangetast en het Groene Hart aan een hartinfarct zal bezwijken.
Referenties
Adviescollege Stikstofproblematiek (“Commissie Remkes”) (2020), Niet alles kan overal, Eindadvies over structurele aanpak op lange termijn, Niet+alles+kan+overal_DEF.pdf
Brakman, S. en A. van Witteloostuijn, Een ministerie van krimp, Me Judice, 10 april 2015.
Bruinsma, F. en E. Koomen (2018), Ruimtelijke ordening in Nederland. Amsterdam: Vrije Universiteit, Afdeling . Ruimtelijke Economie.
van Dalen, H. (2008), De angst voor bevolkingskrimp, vergrijzing en bevolkingspolitiek, Beleid en Maatschappij, 35 (4), 257-273
van Dalen, H. en E. Engelen (2009), Bevolkingspolitiek is voor politici met krimpangst, Me Judice, 24 januari 2009.
Hartog, J. (2021), Bevolkingsdichtheid als tragisch extern effect, Me Judice, 18 mei 2021
Hartog, J. (2022), Population size, migration, land and welfare: the case of The Netherlands, manuscript
Herlihy D. (1997), The Black Death and the transformation of the West, Cambridge, Mass: Harvard University Press
Hutchison, M. and F. Westermann (2006), eds, Japan’s great stagnation, Cambridge, Mass,: MIT press
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (zj), Nationale Woon-en Bouwagenda, nationale-woon-en-bouwagenda .pdf
Muto, I., T. Oda and N. Sudo (2016), Macroeconomic Impact of Population Aging in Japan: A Perspective from an Overlapping Generations Model, IMF Economic Review, 64, 408–442
NIDI (2019), Verkenning Bevolking 2050, pbl-2019-verkenning-bevolking-2050-inventarisatie-van-toekomstverkenningen-achtergronddocument-3973.pdf
Nieuwenhuizen, W., A. Gerritsen en I. Coninx (2013, Nieuwe tijden voor het landschapsbeleid?, www.landschap.nl
Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2022), Natuurinclusief Nederland, natuur overal en voor iedereen
Rodigrues, P. (2010), De grenzen van het vreemdelingenrecht, Rede uitgesproken bij de aanvaarding van de leerstoel Immigratierecht aan de Universiteit Leiden op vrijdag 3 september 2010
Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk (“Commissie Muntendam”) (1977), Bevolking en welzijn in Nederland, s’ Gravenhage: Staatuitgeverij
Woud, A. van der (2010), Het lege land, Amsterdam: Olympus-Contact
[i] Deze regel, toegeschreven aan Joost van den Vondel, stond gebeiteld boven de ingang van het Amsterdamse Burgerweeshuis dat in 1580 in gebruik werd genomen: “Wy Groeien vast in tal en last. Ons tweede Vaders klagen/Ay ga niet voort door dese poort, Of helpt een luttel dragen”.
[ii] , WNF noemt toestand Nederlandse natuur ‘slechter dan ooit’ – Foodlog. 06-02-2020; Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2022)
[iii] CBS Statline, Bodemgebruik vanaf 1900, gewijzigd op 7 september 2018; de reeks gaat niet verder dan 2015.
[iv] In juni 2000 werd hierover het Eindadvies uitgebracht, “Niet alles kan altijd overal”.
[v] Dit sluit aan bij laksheid in klimaatbeleid. In 2019 stelde de Hoge Raad de stichting Urgenda in het gelijk inzake tekort schietend beleid tot reductie van de uitstoot van broeikasgassen en legde de staat de verplichting op om zich te houden aan internationale afspraken om in 2022 minimaal 25 % reductie te realiseren ten opzichte van 1990. https://www.urgenda.nl/uitspraak-hoge-raad-in-klimaatzaak/
[vi] In 2020 oordeelde de Raad van State dat de uitstoot van stikstof door opening van de nieuwe luchthaven Lelystad Airport extra regelgeving vereiste om natuurgebieden te beschermen. Uitstel van de opening dreigde, maar Minister Cora van den Nieuwenhuizen gaf zich nog niet gewonnen: ‘Misschien kunnen we nog een list verzinnen’ . ‘List’ nodig voor Lelystad – Zakenreis | Nieuws voor zakenreisbranche & reiziger.
[vii] https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Noord-Holland/Nieuws/
[viii] Provincie Overijssel moet opnieuw kijken naar ‘stikstofbesluiten’ (rechtspraak.nl)
[ix] Ruim 70 praatgroepen en 3 jaar stikstofbeleid verder sporen experts aan tot actie: ‘Te veel de neiging om te polderen’ – EenVandaag (avrotros.nl)
[x] ‘Nederland heeft tot 2040 één miljoen extra woningen nodig’ – Vastgoedjournaal.nl, 17 oktober 2016
[xi] NRC, 22 maar 2022 , Zijn er wel een miljoen woningen nodig? Het kan ook minder zijn, of meer – NRC
[xii] NRC, 15 mei 2022, “De schepen worden groter, de zee steeds kleiner”.
[xiii] NRC, 19 maart 2022, “1,7 miljard voor meer windparken op de Noordzee”.
[xiv] Zie “Windparken op de Noordzee: kansen en risico’s voor de natuur”, oktober 2018, Stichting De Noordzee
[xv] Tot 1956 werd dat gecombineerd met Weder opbouw, van 1956 tot 1965 met Bouwnijverheid.
[xvi] https://www.rijksoverheid.nl/regering/over-de-regering/kabinetten-sinds-1945
[xvii] In 2005 werden 20 Nationale Landschappen ingesteld, in 2011 heeft het Rijk de ondersteuning ingetrokken. De steun van het Rijk was overigens al vanaf de instelling beperkt. Nieuwenhuizen, Gerritsen en Coninx (2013)
[xviii] Ik kan helaas de referentie niet terugvinden.
[xix] Zie Van Dalen (2008) over deze angst en een internationaal overzicht van beleidsoriëntaties.
[xx] Refugees in America | USA for UNHCR (unrefugees.org)
[xxi] Zie voor data Lidstaten Europese Unie – Europa Nu (europa-nu.nl)
[xxii] Zou de EU naar rato van de bevolkingsomvang hetzelfde quotum stellen als de VS , dan zouden 108 000 asielzoekers worden toegelaten.
[xxiii] https://www.hln.be/buitenland/volledige-europese-grensbewaking-kost-150-miljard-euro
[xxiv] Nuffic (2018), Stayrate van internationale afgestudeerden in Nederland, Den Haag: Nuffic
[xxv] In 1800 bestond Nederland voor een derde uit woeste grond, beeldend beschreven door Van der Woud (2010, Hoofdstuk 10).
[xxvi] Zie bij voorbeeld de publicatie Verstoring van vogels door recreatie van Vogelbescherming, https://www.vogelbescherming.nl/actueel/bericht/verstoring-van-vogels-door-recreatie.
[xxvii] Zie voor een internationaal overzicht van beleidsoriëntaties Van Dalen (2008).
[xxviii] Zie bijvoorbeeld · ‘Kindertekort nekt economie’ – Bernard van Praag − Volkskrant 03-09-2014
[xxix] De demografische data komen uit World Population Prospects 2019, United Nations.
[xxx] Bevolking 2050 in beeld, NIDI- CBS (2020)
[xxxi] De Japanse stagnatie wordt uitvoerig bediscussieerd in de literatuur, en de bevolkingsontwikkeling wordt zeker niet als enige oorzaak gezien. Zie bij voorbeeld Hutchison and Westermann (2006)
[xxxii] https://www.macrotrends.net/countries/JPN/japan/gdp-growth-rate
[xxxiii] In diverse publicaties draagt Van Dalen dezelfde opvatting uit. Zie bijvoorbeeld Van Dalen en Engelen(2009). Steven Brakman en Arjen van Witteloostuijn bepleiten een Ministerie van Krimp, om de overgang goed te begeleiden, Me Judice, 10 april 2015