joop hartog
versie 30-10-2025
Wie geïnteresseerd is in toerekening van overheidsuitgaven aan individuele ingezeten loopt onvermijdelijk aan tegen de twistappel van publieke goederen. Wij liepen ertegenaan in een project over het effect van immigranten op de overheidsfinanciën.[i] Bijdragen aan de inkomsten van de overheid zijn in veel gevallen eenvoudig toe te rekenen. Directe belastingen zijn al individueel, BTW kun je toerekenen op basis van aankopen van belaste goederen, ontvangst van sociale uitkeringen is direct individueel meetbaar. Uitgaven aan subsidies op cultuur en onderwijs zijn toe te rekenen op basis van deelname aan die voorzieningen. Maar wat doe je met de uitgaven voor dijken, defensie en straatverlichting, de standaard illustraties die altijd worden gegeven van publieke goederen?
Zuiver publieke goederen worden gedefinieerd als goederen (en diensten) waarvan de consumptie niet-rivaliserend en niet-uitsluitbaar is. Als de dijk er ligt, wordt de bescherming die inwoner A geniet niet minder door de bescherming die inwoner B geniet, en geen van de ingezetenen binnen de omdijking kan worden uitgesloten van bescherming. Het probleem bij publieke goederen is dat individuele consumptie niet wordt gemeten (hoe vaak fietst u door de verlichte straat?) en dat productie niet plaats vindt in individueel identificeerbare eenheden (2 uur straatverlichting voor Gerrit de Groot, 6 uur voor Kees Klein).
Het karakter als publiek goed is vaak, zo niet altijd, een gevolg van de wijze waarop een dienst wordt geproduceerd en niet van de dienst zelf. Bescherming tegen watervloed en barbaren is geen publiek goed op zichzelf, beter zicht in de nacht is dat evenmin. Ieder kan voor zijn huisvesting een terp opwerpen, kan zich zelf wapenen tegen de barbaren, kan ‘s nachts een zaklantaarn meenemen en verlichting op zijn voertuig aanbrengen, precies afgemeten zijn eigen hof verlichten. Een publiek goed is in veel gevallen een efficiëntere productiewijze dan individuele voorziening van een dienst. Het is daarom beter om te spreken van een publieke voorziening dan van een publiek goed.
Weinig belicht zijn de condities bij productie van publieke voorzieningen. Vaak wordt er, min of meer impliciet, van uit gegaan dat een publieke voorziening onuitputbaar is, dat er eindeloos consumptieve diensten aan kunnen worden ontleend. Je zou dit de Kokanje conditie kunnen noemen, naar de conditie in Luilekkerland[ii]. En er wordt meestal, ook impliciet, van uit gegaan dat de publieke voorziening niet op elk gewenst niveau kan worden geproduceerd, maar slechts op één niveau of op niveaus met grote sprongen: wel of geen straatverlichting, wel of geen omdijking, kabel of glasvezel internet. Juist aan de gevolgen van mogelijke congestie bij de consumptie van publieke voorzieningen en bij het bestaan van sprongen in capaciteitsniveau zal hier aandacht worden besteed. Voorbij de standaardanalyse van een publiek goed dat maar op één capaciteitsniveau kan worden geschapen en dat óf rivaliserend is óf niet-rivaliserend. Als de genoemde condities inderdaad zouden gelden zouden uitgaven aan publieke voorzieningen alleen tussen landen verschillen door verschillen in voorkeuren of politieke besluitvorming. Bij gelijke voorkeuren verwachten we dan een gelijk niveau van uitgaven aan defensie, straatverlichting, rechtbanken, defensie etc. in Luxemburg, Denemarken, Duitsland, Nederland, Frankrijk, enz. Er is geen diepgaand empirisch onderzoek nodig om die stelling te ontkrachten. Maar één van de conclusies van dit opstel is wel dat zorgvuldig empirisch onderzoek nodig is naar de reikwijdte van non-rivaliteit en niet-uitsluitbaarheid. Gedetailleerde kennis hierover is nagenoeg afwezig.
Oorzakelijke toerekening van uitgaven van de overheid aan ingezetenen is iets anders dan berekening van de baten van hun voordeel in termen van welvaart. In de probleemstelling die hier wordt geanalyseerd gaat het om de additionele lasten van de overheid die zijn toe te rekenen aan bepaalde groepen van inwoners, bij gegeven doelstelling voor het voorzieningenniveau. In 1970 had Nederland 13 miljoen inwoners, in 2025 18 miljoen. In 2024 hadden 5 miljoen inwoners een migratieachtergrond. Het is ondenkbaar dat een dergelijke bevolkingsuitbreiding geen effect zou hebben op de voorzieningen met publieke goederen, hetzij als wenselijke of noodzakelijk geachte uitbreiding, hetzij als gerealiseerd kwaliteitsverlies.
Je kunt niet domweg de uitgaven aan publieke voorzieningen toerekenen aan omvang of samenstelling van de bevolking. Publieke voorzieningen kunnen toe- of afnemen door politieke besluiten of nalatigheid, er kan sprake zijn van ondoelmatigheden, etc. Simple correlaties geven geen uitsluitsel.
Twee regels voor normering dienen zich aan. Eén regel is handhaven van de kwaliteit van de voorziening. Zo kun je de overstromingskans in een laaggelegen polder constant houden of de toegankelijkheid en kwaliteit van de rechtspraak. Een tweede mogelijkheid is handhaven van optimale voorziening, volgens de regel van Samuelson, met als bijbehorende veronderstelling dat in de uitgangssituatie daaraan is voldaan. De twee normeringen hebben niet dezelfde implicaties.[iii]
De norm van constante kwaliteit, samen met de Kokanje conditie van ongelimiteerde consumptieve overvloed, impliceert dat je bij bevolkingsgroei niks hoeft te doen. Consumptie is niet-rivaliserend, kwaliteit van de voorziening blijft vanzelf op peil. Of er nu 100 000 of 10 miljoen mensen achter de dijk wonen, hun veiligheid blijft hetzelfde, 100 000 inwoners of 10 miljoen, hetzelfde justitiële apparaat volstaat om de burger een gegeven niveau van rechtszekerheid te geven. De Samuelson conditie houdt in dat voorziening met een publiek goed welvaartstheoretisch optimaal is op het niveau waar de gesommeerde marginale baten over de bevolking gelijk zijn aan de marginale kosten[iv].
Samuelson optimaliteit is moeilijk te verenigen met Kokanje overvloed. Wanneer een publieke voorziening nog niet bestaat, kun je die instellen op optimaal niveau, in dat geval bij gelijkheid van de gesommeerde marginale baten aan de volledige installatiekosten.[v] Als de voorziening er eenmaal is, zijn de marginale kosten nihil, onder de Kokanje conditie. Uitbreiding van de bevolking verhoogt de som van de marginale baten. Dan krijg je linkerlid en rechterlid van de Samuelson conditie niet makkelijk gelijk.
De Samuelson conditie is duidelijk niet opgesteld voor het geval dat marginale kosten altijd nul zijn. Marginale kosten kunnen betrekking hebben op kwantiteit en kwaliteit van de publieke voorziening, al zijn die twee dimensies niet altijd goed te onderscheiden. Bij bescherming tegen overstroming kun je denken aan hoogte en sterkte van de dijk, maar je kunt dat comprimeren in een overstromingskans. Bij bescherming tegen rechtsonzekerheid en – ongelijkheid kun je denken aan toegankelijkheid van de rechtspraak, de snelheid van behandeling en de kwaliteit van de magistraten, maar dat is veel moeilijker in één maatstaf samen te brengen dan bij waterbeheer. Maar analytisch kunnen we voorlopig wel werken met de veronderstelling dat het niveau van een publieke voorziening kan worden uitgedrukt in één maatstaf, met bijbehorende kostenfunctie.
Opleggen van de Samuelson conditie impliceert dat bij toenemende bevolkingsomvang de publieke voorziening moet worden uitgebreid, simpelweg omdat er meer marginale baten zijn te sommeren. Als de waardering van een publieke voorziening door gevestigde inwoners niet verandert bij toenemende bevolking wordt de totale waardering verhoogd door die van de nieuwe inwoners. Handhaven van optimaliteit vereist dan aanpassing van het niveau van de voorziening. Bij de gangbare veronderstelling van oplopende marginale kosten betekent dat uitbreiding.
Kortom, bij toegenomen inwonertal is de Samuelson-optimale dijkhoogte hoger omdat er meer marginale baten zijn, en gaan de uitgaven van de collectiviteit (het heemraadschap) omhoog. Zouden marginale kosten dalend verlopen dan geldt het omgekeerde: krimp van de voorziening, slappere dijken, kleinere rechtbanken. Kennis van de kostenfunctie is dus ook van belang.
Handhaven van de kwaliteit van een voorziening (constante overstromingskans) is minder complex. Als een dijk er eenmaal ligt, geïsoleerd, geheel buiten de invloed van activiteiten van de inwoners, heeft verandering van inwonertal of bevolkingssamenstelling geen enkele invloed op de noodzakelijke uitgaven aan de ringdijk.
Normeren als constant houden van ieders welvaart is niet altijd mogelijk. Als voor elke inwoner de welvaart ontleend aan de publieke voorziening altijd onafhankelijk is van het aantal inwoners heeft de groei van de bevolking geen enkel welvaartseffect. Er hoeft dan geen aanpassing van de voorziening plaats te vinden. Hooguit kan de verhouding tussen welvaart van gezeten en nieuwe inwoners relevant worden geacht. Als non-rivaliteit wel wordt aangetast door de komst van de nieuwe inwoners (omdat congestie optreedt) zijn er twee mogelijkheden. Als alle inwoners identieke gevolgen ondervinden (zelfde kans om door congestie te worden gehinderd, zelfde welvaartsverlies) kan het welvaartsverlies worden opgevangen door adequate aanpassing van de publieke voorziening. Als niet alle inwoners identiek worden getroffen is constant houden van ieders welvaart niet mogelijk`.
Het niveau van de voorziening (dijkhoogte, legersterkte, duur en intensiteit van de nachtverlichting) bepaalt de aanlegkosten, de functioneringskosten en de onderhoudskosten. De analyse van toerekening kan betrekking hebben eenmalige investeringskosten of op jaarlijkse lasten. De jaarkosten bestaan uit operatie- en onderhoudskosten plus afschrijving op aanlegkosten. De overheidsboekhouding maakt geen onderscheid tussen investeringen en lopende uitgaven en hanteert geen afschrijving op kapitaalgoederen. Van die complicaties zien we voorlopig af.
De werkingssfeer van een publieke voorziening varieert. Niet elke voorziening heeft een nationaal bereik, het bereik van veel voorzieningen is lokaal (straatverlichting) of gewestelijk (binnenlandse dijken).
De behandeling van publieke goederen in de literatuur over de fiscale effecten van immigranten kent 3 varianten: negeren, omslaan per hoofd, of omslaan naar rato van persoonlijk inkomen.
Omslaan per hoofd kan worden gebaseerd op de veronderstelling dat bij groeiend inwonertal additionele uitgaven aan de publieke voorziening noodzakelijk zijn om het kwaliteitsniveau van die voorziening te handhaven.
Omslaan over persoonlijk inkomen is moeilijker te motiveren. De basis is de veronderstelling dat individuen met verschillend inkomensniveau een verschillend niveau van de publieke voorziening nodig hebben voor eenzelfde effect op hun individuele welvaart. Proportioneel toerekenen aan persoonlijk inkomen veronderstelt een constante relatie tussen persoonlijk inkomen en additionele uitgaven aan de voorziening nodig om de welvaart op een gegeven niveau te handhaven. Maar als de individuele welvaartsbeleving van een voorziening afhankelijk is van het individuele inkomen kan de individuele welvaartsbeleving van een gegeven niveau van de voorziening nooit gelijk zijn voor individuen met ongelijke inkomens.
Wanneer de groep van begunstigden groter wordt, is het dan ook niet mogelijk om de publieke voorziening zodanig aan te passen dat ieders welvaart constant blijft; dat vergt minstens één extra instrument. Je zou bij voorbeeld de inkomstenbelasting kunnen aanpassen, om de welvaartsstijging van de lagere inkomens door een hoger voorziening niveau te reduceren als de groep wordt uitgebreid met hogere inkomens die een hoger niveau wensen. Maar bij toerekening naar inkomensniveau past eerder de opdracht om de bestaande welvaartsverdeling van de individuen met verschillende inkomens constant te houden als de groep wordt uitgebreid met meer begunstigden. Constant houden van de welvaartsverdeling zal gecompliceerde aanpassingen vereisen. De kosten van noodzakelijke aanpassing van de voorziening zijn nu niet alleen afhankelijk van de marginale kosten van productie van de voorziening, maar ook van de inkomensverdelingen van reeds gevestigde en nieuwe begunstigden. Om die reden zal aan toerekening naar inkomensniveau geen verdere aandacht worden besteed.
In eerste aanleg, omwille van aansluiting bij onze oorspronkelijke vraagstelling (effect immigranten op overheidsfinanciën) tasten we hier primair de onafhankelijkheid van publieke goederen van bevolkingsomvang af voor specifieke gevallen. Er zijn in Nederland op 18 miljoen inwoners 5 miljoen inwoners met een migratieachtergrond, 2 miljoen eerste generatie (zelf in het buitenland geboren), 3 miljoen tweede generatie (januari 2024, CBS De marginale kosten van immigranten betreffen dus niet een marginale toename van de bevolking. Maar we zullen ook enige aandacht besteden aan mogelijke effecten van toenemende heterogeniteit in de bevolking, van culturele heterogeniteit in een brede zin.
“Bewaking van de landsgrenzen betekent bewaking van alle inwoners”, zo wordt wel gesteld, met als implicatie dat de kosten van defensie onafhankelijk zouden zijn van bevolkingsomvang. Die stelling lijkt me onhoudbaar. Nationale defensie bestaat niet uit de samenballing van alle militaire middelen aan de landsgrenzen, als een soort ijzeren ring, of als een middeleeuwse stadswal. Als een aanvankelijk kleine bevolking volledig is geconcentreerd in een beperkt gebied met daarnaast veel leeg land, en bevolkingsgroei leidt tot uitspreiding over een groter deel van het land (of tot extra clusters), zal dat de kosten van defensie vast niet ongemoeid laten. De 19e -eeuwse Waterlinie lag niet op de landsgrenzen, maar rond de steden in het westen, de huidige randstad. Ik heb geen militaire kennis, maar ik kan me niet voorstellen dat er ook vandaag geen verschil is tussen 10.000 mensen verdedigen of 20 miljoen. Als het leger alle 18-jarigen als dienstplichtigen inlijft is er een directe relatie met bevolkingsomvang.[vi]
De 5% NAVO norm is interessant voor een mogelijke relatie met inkomen. Maar bij constant inkomen per hoofd en groeiende bevolking zijn defensie uitgaven proportioneel met bevolkingsomvang. Bij groeiend inkomen per hoofd stijgt de factor van proportionaliteit met de bevolkingsomvang. Het is overigens ook goed denkbaar dat bij landsverdediging sprake is van schaalvoordelen in de relatie met bevolkingsomvang.
Dijken zijn lokale publieke voorzieningen: ze beschermen alleen de omdijkten. De zeedijk langs de provincie Groningen betekent niet veel voor Zeeuwen en westbrabanders. Oostelijk Nederland heeft geen zeedijk nodig, dat ligt boven NAP. De deltawerken hebben alleen betekenis voor zuidwest Nederland (bij de ramp van 1953 kwam het zeewater niet verder dan zeg 100 of 150 km van de kust). Er ligt 17000 km dijk in Nederland[vii], in overgrote meerderheid binnenlandse dijken, elk met een nog beperkter werkingsgebied. Bevolkingsgroei kan gemakkelijk leiden tot noodzaak om voorheen overstromingsgevoelig land in gebruik te nemen, tenzij er geen grens is aan hoogbouw en elke bevolkingsomvang in bestaande polders kan worden gepropt, als een soort Manhattan aan de Dinkel.
Het is in de praktijk gebruikelijk om dijken te gebruiken als verkeerswegen. Toenemende bevolking verhoogt verkeersdrukte en daarmee slijtage van dijkoppervlak en erosie van beschermende kracht. Onderhoudskosten kunnen dus toenemen met bevolkingsomvang.
Straatverlichting, de klassieker, heeft puur lokale werking en zal moeten meegroeien met bevolkingsomvang als die groei niet volledig wordt opgevangen met eindeloze toename van de bebouwingsdichtheid op reeds ingenomen locaties.
Kennis, in dit geval met name kennis die door de overheid wordt geproduceerd of gesubsidieerd (zoals wetenschappelijk onderzoek of voorlichting over gezondheid) wordt pas een publieke voorziening als het als zodanig beschikbaar wordt gemaakt. Kennis kan uitsluitbaar worden gemaakt door patenten en octrooien. Of door te laten verdwijnen in een ambtelijke bureaula. Mondelinge verspreiding van kennis kan alleen geschieden in kleine groepen, door “verspreiders” (docenten) die de kennis begrijpen; één expert zal niet volstaan bij elke bevolkingsomvang. Schriftelijke verspreiding vereist drukwerk en 1 exemplaar kan niet eindeloos door de bevolking circuleren. Verspreiding via internet gaat in de richting naar marginale kosten nul, al moeten wel alle individuele ontvangers investeren in digitale apparatuur.
Als de overheid internet aanlegt of subsidieert, draagt ze bij aan een potentiële publieke voorziening. Maar dat is dan alleen een faciliteit: als alle aangeboden mogelijkheden op dat internet besloten zijn (niet vrij toegankelijk) is er geen sprake van een publiek goed. Internet heeft een capaciteitsgrens en er kan dus sprake zijn van congestie. Maar die grens zou zo hoog kunnen liggen dat er in de praktijk geen relatie is met bevolkingsomvang. Congestie zal zich eerder voordoen op specifieke websites en op specifieke tijdstippen of tijdintervallen (bijv bij de belastingdienst rond de IB aangiftetijd).
Zie boven: websites of bijbehorende email adressen kunnen tegen een bovengrens met congestie aanlopen (denk aan d-dos aanvallen). Dit kan in principe een relatie met bevolkingsomvang opleveren, maar onduidelijk is of dit een significante relatie is.
De overheid doet veel aan voorlichting. Die informatie moet worden gecreëerd en dit kunnen initiatiekosten zijn van een publieke voorziening, afhankelijk van de wijze van verspreiding. Bij beschikbaarstelling op een website zonder congestie is er geen relatie met bevolkingsomvang, in andere gevallen wel. Bij een grotere bevolking kan meer behoefte zijn aan voorlichting omdat de samenleving heterogener en complexer is (hoe ga ik om met vreemde culturen, welk gedrag verwachten we van al die diverse vreemdelingen?)
Openbaar bestuur bestaat op diverse niveaus, met diverse werkingssferen (nationaal, gewest, gemeente, wijk). De omvang van openbaar bestuur zal ongetwijfeld op elk niveau samenhangen met bevolkingsomvang. Op nationaal niveau wachten er meer en complexere taken, lokaal bestuur moet steeds worden gerepliceerd om de optimale bevolkingsomvang per bestuurslaag (gemeente, wijk) niet uit het oog te verliezen.
Infrastructuur (wegen, communicatienetwerken, riolering, etc) zullen moeten meegroeien met de bevolkingsomvang om de voorziening op constant kwaliteitsniveau te handhaven
Zie bij “kennis”. Fundamenteel onderzoek is pas een publieke voorziening als de resultaten vrij beschikbaar zijn. De overheidsbijdrage kan ook bijdragen aan kennisverspreiding.
Dit is analoog aan openbaar bestuur, met hiërarchische structuur. Bij stijgende bevolkingsomvang zal er nog steeds één opperste gerechtshof zijn, maar bij toenemende werklast zal meer ondersteunende staf nodig zijn en kunnen gespecialiseerde “kamers” worden ingericht. Op lager niveau zullen meer gerechtshoven en rechtbanken nodig zijn. In de praktijk kan men ook de kwaliteit en toegankelijkheid van de rechtspraak laten afnemen (hogere tarieven, langere wachttijden). Dan zal de toenemende last door bevolkingsgroei niet zichtbaar zijn in stijgende overheidsuitgaven, maar verborgen blijven achter dalende kwaliteit. Zulke kwaliteitsdaling in plaats van handhaving kan zich ook bij andere publieke voorzieningen voordoen. In deze gevallen zou je de kosten moeten toerekenen die hadden moeten worden gemaakt om de voorziening wel op peil te houden. Een meer heterogene bevolking, naar culturele achtergrond, naar normen en waarden, zal naar verwachting meer juridische inspanning vergen, in wetgeving en wetshandhaving. Meer culturele kloven in de bevolking kan meer en complexere regulering vragen. Denk aan eerwraak, gelijkheid tussen mannen en vrouwen, consequenties van godsdienstvrijheid, vrijheid van meningsuiting, etc.
Wetten vormen de basis voor een mogelijke publieke voorziening. Ze verschaffen burgers bescherming tegen elkaar en tegen de overheid. Maar om te fungeren als publieke voorziening moeten ze wel toegankelijk zijn. Toenemende bevolkingsomvang kan de noodzaak meebrengen van meer wetgeving omdat de samenleving complexer wordt. Dit geldt a fortiori bij groei die gepaard gaat met toenemende heterogeniteit (zie boven). De Vreemdelingenwet 1849, geldig tot 196, telde 21 artikelen op 10 iele pagina’s, de Vreemdelingwet 2000 is een dichtbedrukt dik pak met 124 artikelen.
Dit is een voorziening met duidelijk elementen van een zuiver publiek goed. Niet-rivaliserend (als we persoonlijke bewaking uitschakelen), grotendeels niet-uitsluitbaar, al kun je op groepsniveau wel selecteren (bijv voetbalrellen niet bestrijden). Deels is zeker sprake van vaste kosten, maar veel politiewerk is georganiseerd op gemeente- en wijkniveau, wat samenhang met bevolkingsomvang impliceert. Samenhang met bevolkingsheterogeniteit kan ook niet worden uitgesloten.
Regulering en controle op veiligheid en gezondheidseffecten van consumentengoederen, arbeidsomstandigheden, betrouwbaarheid van financiële markten zijn voorzieningen met het karakter van publieke goederen, soms met relevantie beperkt tot aanwijsbare groepen (arbeiders in gevaarlijke beroepen), soms met zeer ruime relevantie. Enige relatie met bevolkingsomvang en heterogeniteit is denkbaar maar zal wellicht niet sterk zijn.
Hantering van de karakteristiek “publiek goed” als eenduidig begrip (eenmalige keuze van voorzieningsniveau, niet of slecht deelbaar, nimmer rivaliserend, nooit uitsluitbaar) is te simpel, zeker voor de vraag naar een mogelijke samenhang met omvang en heterogeniteit van bevolking. Het is niet meteen evident hoe je zou moeten differentiëren, mede omdat er zo weinig literatuur is waarop je dat zou kunnen baseren. Hieronder volgt een eerste poging.
De toerekening van uitgaven aan publieke voorzieningen aan de bevolking vraagt om kennis van de kostenfunctie: hoe veranderen de kosten met de omvang van de bevolking? Die reactie varieert met het type publieke voorziening volgens bovenstaande classificatie. We beschouwen hier alleen de samenhang met omvang, niet met heterogeniteit van de bevolking. De kernvraag is dan: wat zijn de marginale kosten van uitbreiding van de bevolking met immigranten?
In de literatuur zijn 3 regels voor toerekening van uitgaven in gebruik: negeren, omslaan per hoofd of omslaan naar rato van het inkomen van inkomen van een individu of huishouden.
In het standaardgeval van een zuiver publiek goed waarbij nooit congestie optreedt, wordt er van uit gegaan dat de publieke voorziening al bestaat, geïnstalleerd bij enige bevolkingsomvang lager dan voor de bevolkingsgroei. Onder de Kokanje regel zijn de marginale kosten nul, ongeacht hoe groot de bevolkingstoename zal zijn. Negeren van de uitgaven aan die voorziening is de correcte regel. Omslaan per hoofd of naar rato van het inkomen is dan een overschatting van de marginale kosten, gelijk aan het toegerekende bedrag.
In dit geval ontstaat bij een bepaalde bevolkingsomvang congestie, wordt de voorziening rivaliserend (de congestie zal dan geleidelijk oplopen, maar die verfijning negeren we). Blijft de bevolking na de onderzochte toename onder de congestiegrens, dan is dit geval identiek aan het voorgaande: marginale kosten nul, bij omslaan naar hoofd of inkomen is dit volledige overschatting. Op het punt waar de congestie tot uitbreiding van de voorziening noopt, zijn de marginale kosten gelijk aan de kosten van de uitbreiding: aanpassing van de capaciteit of creatie van een extra voorziening (meer personeel en kantoorruimte voor de Hoge Raad, of afsplitsen van een deel van het takenpakket naar een tweede Hoge Raad). Na de aanpassing zijn de marginale kosten weer nul. Bij bevolkingsgroei van onder de congestiegrens naar boven de congestiegrens zijn de toe te rekenen kosten gelijk aan de totale kosten van de uitbreiding. Die kosten zijn niet toe te rekenen aan individuen in de bevolkingsgroei, het zijn de marginale kosten van de totale bevolkingstoename.
De marginale kosten van de bevolkingsgroei, voor de hele bevolkingstoename, zijn correct geschat met uitgaven per hoofd als de marginale kosten per hoofd van de bevolkingsgroei gelijk zijn aan de gemiddelde kosten bij de nieuwe bevolkingsomvang.[viii] Er zit dus een schattingsfout in toerekening met gemiddelde kosten van de voorziening in de mate waarin gemiddelde kosten per hoofd van de uitbreiding daarvan afwijken.
Voor een lokaal publiek goed (regionaal politiedistrict, regionale rechtbank, lokaal openbaar bestuur) geldt voor dat lokale niveau (gemeente, provincie, district) de analyse zoals voor een publiek of een stapsgewijs congestief publiek goed, al naar gelang de voorziening.
Maar bevolkingsgroei kan ook nieuwe locaties vergen. Nieuw land met nieuwe dijken, nieuwe woonwijken met nieuwe straatverlichtingen, politiebureaus, in internetverbindingen. Zou bevolkingsuitbreiding resulteren in replicaties van gemiddelde gemeenschappen dan zouden uitgaven aan lokale publieke voorzieningen punten zijn op een lijn van proportionaliteit met bevolkingsomvang. Toerekening op basis van gemiddelde kosten per hoofd kan dan een goede benadering zijn.
Uitbreiding van de bevolking met 5 miljoen inwoners is geen marginale ontwikkeling. Schatten van de noodzakelijke additionele uitgaven aan publieke voorzieningen is geen triviale onderneming. In de eerste plaats moet worden bepaald wat moet worden verstaan onder noodzakelijke aanpassing van de publieke voorzieningen. Daarbij moet worden gedifferentieerd naar de aard van de voorzieningen, met name in het optreden van congestie, ie, het eindigen van non-rivaliteit. Een betrouwbaar beeld daarvan vergt meer onderzoek, reflectie zowel als empirisch onderzoek. We weten zo goed als niks van de kostenfunctie. We weten ook nauwelijks iets van het verband tussen aanbod van publieke voorzieningen en omvang en heterogeniteit van de bevolking. Bepaling van kostenfuncties is niet eenvoudig omdat een publieke voorziening kan variëren in diverse dimensies. Straatverlichting kan zwak of fel zijn, kort op elkaar of wijd uiteen, rechtbanken kunnen fijnmazig over het land gespreid zijn of dun gezaaid, veel personeel hebben (en snelle doorlooptijden) of karig bezet, politiediensten idem, lokale dijken kunnen goedkoper bescherming bieden als ze ook een verkeersfunctie hebben, marktregulering en kwaliteitsnormering kan intensief of zwak worden gehandhaafd, etc.
Mijn indruk is dat het aantal zuiver publieke voorzieningen, met ongelimiteerde non-rivaliteit, dus met marginale kosten nul bij elke bevolkingsomvang, zeer beperkt is. Daarom poneer ik dat benadering van de kosten van publieke voorzieningen op basis van proportionaliteit met bevolkingsomvang voorlopig een betere benadering is dan negeren van die voorzieningen. Stapsgewijs congestieve en lokale publieke goederen zullen veel frequenter voorkomen en dan kan hoofdelijk omslaan in veel gevallen een betere benadering zijn dan volledig negeren alsof het zuiver publieke goederen zijn. Alleen nader onderzoek en bezinning kan die stelling onderuithalen.
Berekening van noodzakelijke uitgaven aan publieke goederen om bij bevolkingstoename een norm voor wenselijk niveau van de publieke voorzieningen te handhaven is niet eenvoudig. Constante kwaliteit en Samuelson conditie zijn niet eenvoudig empirisch te implementeren. Maar enige verkenning van mogelijke uitkomsten is wel mogelijk.
We vergelijken de situatie in 2015 met die in 1995, met het oog op openbare beschikbaarheid van CBS-data. We nemen gemakzuchtig als publieke goederen de posten Algemeen Overheidsbestuur, Landsverdediging, Openbare Orde & Veiligheid uit het overzicht van de rijksuitgaven. De uitgaven daaraan zetten we af tegen de ontwikkeling van de totale rijksuitgaven, het BBP en de bevolking, elk met basis 1995. Om reële bedragen te kunnen hanteren geven we ook de consumentenprijsindex (zie tabel hieronder).
De uitgaven aan publieke goederen zijn nominaal met 27% gestegen, maar in reële termen met 22% gedaald. De bevolkingsomvang nam met 9% toe. Het lijkt me niet eenvoudig om dit overtuigend aan schaalvoordelen toe te schrijven. De uitgaven aan de geselecteerde publieke voorzieningen zijn fors achtergebleven bij de totale rijksuitgaven en bij de ontwikkeling van het BBP.
Er zijn diverse indicaties dat de kwaliteit van publieke dienstverlening gedaald is. Voor defensie is een inhaalslag nodig om over 4 jaar de Russen te kunnen weerstaan, volgens een hoge militair in de NRC. Toeslagen affaire, compensatie van schade door gaswinning, problemen met ICT bij de politie, gebrek aan gevangeniscapaciteit, problemen in de jeugdzorg, er zijn tal van aanwijzingen dat voortdurende bezuinigingen bij de overheid de kwaliteit van publieke voorzieningen niet onaangetast heeft gelaten. Goed onderzoek naar de kosten van publieke voorzieningen bij bevolkingsgroei conditioneel op adequate normering van de voorzieningen wordt daarmee niet eenvoudiger. Maar a priori is het zeker niet ondenkbaar dat de uitgaven aan publieke voorzieningen in 2015 niet voldoende waren om de kwaliteit van 1995 te handhaven. Dat kan tot een onderschatting leiden van het effect van bevolkingsomvang op de kosten van publieke voorzieningen: de kosten van bevolkingsgroei kunnen ook de gedaante aannemen van kwaliteitsdaling in de publieke voorzieningen. Alleen meer empirisch onderzoek kan hier tot beter inzicht leiden.
ONTWIKKELING VAN ENKELE RELEVANTE VARIABELEN 1995-2015
Totale rijksuitgaven, nominaal 1,75
Publieke voorzieningen, nominaal 1,27
Prijs Consumptiegoederen 1,49
BBP, nominaal 1,88
Bevolking 1,09
Alle data uit CBS publicaties; index 2015, 1995 = 1
[i] Jan van de Beek, Hans Roodenburg, Joop Hartog en Gerrit Kreffer (2021), Grenzeloze Verzorgingsstaat, De Gevolgen van Immigratie voor de Overheidsfinanciën. Tweede, herziene druk 2023, www.demo-demo.nl
[ii] Wikipedia: “Luilekkerland (ook: Lolland, land van Kokanje of het land van melk en honing) is een sprookjesland vol overvloedig eten en drinken, ontsproten aan de middeleeuwse fantasie in West-Europa. Men hoefde in Luilekkerland niet te werken, men kon de hele dag luieren en lekker eten.“
[iii] Ik dank Harrie Verbon voor zijn suggestie om aandacht te schenken aan de Samuelson conditie voor voorziening met een publiek goed.
[iv] Strikt geformuleerd vereist de Samuelson conditie gelijkheid van de som van de marginale substitutieverhoudingen tussen het publieke goed en een privaat goed en de marginale transformatievoet in productie van het publieke goed en een privaat goed. Marginale baten en marginale kosten worden dus uitgedrukt in eenheden van het private goed.
[v] Hier schuilt een probleem dat we voorlopig negeren: het onderscheid tussen installatiekosten (de eenmalige investering in aanleg van de dijk) en operatiekosten (jaarlijks onderhoud). Bescherming tegen overstroming en bescherming tegen rechtsonzekerheid verschillen drastisch in de verhouding tussen investeringsuitgaven en operatieve uitgaven. Dat ongemak wordt nog vergroot doordat in de nationale boekhouding geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen de lopende rekening en de kapitaalrekening.
[vi] Je zou de dienstplicht kunnen zien als een vorm van kostentoedeling. Maar waarom zou je alle 18-jarigen oproepen als de helft voldoende is voor de gewenste bescherming?
[vii] Mededeling in Vroege Vogels, BNN/VARA, 12 oktober 2025, Casper Janssen, auteur Tussen Horst en Griend
[viii] Stel de bevolking groeit met M personen van Bo naar B1 . Ergens tussen beide bevolkingsniveaus was een uitbreiding van de voorziening nodig, ten koste van MK. De marginale kosten van de bevolkingsuitbreiding zijn correct geschat met gemiddelde kosten bij de nieuwe bevolkingsomvang KB1 als geldt MK = (KB1 /B1) M ofwel MK/M=(KB1 /B1)